Мицкевич Л.А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления[173]

Предоставление публичных услуг как вид государственного управления [173]

Конструкция публичных услуг является достаточно новым явлением для современной науки российского административного права. Сама теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет единства мнений не только относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и нет пока еще даже единого понимания публичной услуги.

Хочется надеяться, что научный интерес к теме публичных услуг является не просто данью моде, поскольку исследование данной проблемы – действительно насущная необходимость. Актуальной данной темы обусловлена, в первую очередь, местом и ролью конструкции «публичные услуги» в современном государственном управлении, и в частности, значимостью государственных услуг в контексте административной реформы.

Основным моментом начала использования понятия публичных услуг в современной России можно считать начало административной реформы. Так, Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. " О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" были определены приоритетные направления административной реформы, среди которых, было предусмотрено исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. В соответствии с этими направлениями были проведены анализ и классификация (так называемая, «инвентаризация») функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Как известно, всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Естественно, что не все федеральные органы исполнительной власти были готовы признать свои функции избыточными или несвойственными и отказаться от них. В результате был достигнут некий компромисс, часть функций была упразднена, часть – сохранена (возможно, на некоторый переходный период), часть – передана подведомственным организациям (учреждениям).

На основе данного функционального анализа (по крайней мере, именно так должно было быть в соответствии с концепцией административной реформы) была учреждена новая система федеральных органов исполнительной власти и осуществлено ее правовое регулирование. В основу организации новой системы был положен критерий разграничения функций, а не полномочий (компетенции), как это традиционно делалось в России. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. По такому же принципу были сформированы и органы исполнительной власти в большинстве субъектов Российской Федерации[174].

На практике при формировании системы федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов РФ также был проявлен компромисс, поскольку за некоторыми видами органов были закреплены функции, по логике реформы относящиеся к содержанию деятельности иных органов (например, некоторые федеральные службы получили право осуществлять нормативно-правовое регулирование, за некоторыми органами исполнительной власти субъектов РФ были закреплены самые различные функции – одновременно правовое регулирование и контроль и надзор, а также предоставление услуг)[175].

Дальнейшее правовое регулирование было связано с принятием постановлений Правительства РФ от т 19 января 2005 г. " О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. " О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". Предполагается принятие федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Реализуются в качестве экспериментов проекты федеральных органах исполнительной власти и в субъектах РФ по разработке административных и должностных регламентов, а также перечней услуг, предоставляемых гражданам и организациям в субъектах РФ. Таким образом, осуществляется достаточно интенсивная деятельность по инвентаризации и оптимизации функций (и соответственно, структуры) органов исполнительной власти.

Ключевым моментом административной реформы является переход к управлению по результатам. В значительной степени определение результативности органов связано с качеством услуг, предоставляемых ими (непосредственно или через подведомственные организации) гражданам и организациям. Так, в соответствии с Концепцией административной реформы одной из основных целей административной реформы на 2006 - 2008 годах является повышение качества и доступности государственных услуг. Определено, что для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Представляется, что данные задачи не являются однопорядковыми и между ними нельзя ставить знак равенства. Первая из указанных задач является содержательной, а вторая – оформляющей содержание первой. Внедрение принципов и процедур управления по результатам возможно (хотя бы на первом этапе) и без соответствующего правового оформления, в то время как принятие стандартов государственных услуг и административных регламентов не обязательно означает переход к управлению по результатам. Поэтому нельзя переоценивать значение и роль правового регулирования и считать задачу разработки и принятия стандартов и регламентов равноценной по значимости (и сложности) задаче внедрения принципов и процедур управления по результатам.

Таким образом, первый вывод состоит в том, что можно выделить 3 момента, определяющих значение публичных услуг в контексте административной реформы:

во-первых, целью административной реформы на 2006 - 2008 годы является повышение качества и доступности государственных услуг

во-вторых, функции по оказанию публичных услуг лежат в основе разграничения видов органов исполнительной власти и должны осуществляться отдельно от функций правового регулирования и контроля (надзора) специализированными органами (агентствами);

в-третьих, определение результативности деятельности органов (переход к управлению по результатам) связано с оценкой качества услуг.

Все вышесказанное объясняет, почему разработка теории публичных услуг должна переместиться в центр внимания отечественной науки.

Однако, как уже говорилось, среди ученых и практиков нет единства в подходах к пониманию публичных услуг[176]. На основе обобщения литературы и законодательства выделяется[177] несколько современных подходов.

1. Понятие «публичная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. В качестве основных критериев берутся, во-первых, взаимодействие органов или служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия – заявления граждан или организаций.

2. В качестве публичных услуг характеризуются действия (функции) публичных субъектов по организации обслуживания населения и организации предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер, речь идет об организации деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.

3. Публичные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых в конечном счете несет ответственность орган публичной власти, цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом.

Как отмечается в литературе[178], публичные услуги в первом и втором значении регулируются, преимущественно, нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг, третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, а это означает принципиально иной вид организационной деятельности публичных субъектов.

Можно отметить еще и четвертый подход к пониманию публичных услуг – самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна публичная услуга, как это имеет место, например, в теории зарубежного права.

Представляется, что такой многоаспектный подход к определению публичных услуг, в данном случае, носит скорее негативный, нежели позитивный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых в научных исследованиях – это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий и, главное, в реализации этих понятий в законодательстве и практической деятельности могут повлечь крайне неблагоприятные социальные последствия. Это связано с тем, что в зависимости от подхода к определению услуги будет сформировано текущее законодательство, и в первую очередь, подзаконные нормативные акты, а также будет создан прецедент для деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые в настоящее время находятся только на подступах к формированию реестров государственных услуг.

Следовательно, значение подходов к определению публичных услуг для законодательства и практики обусловлено следующими обстоятельствами.

Во-первых, для составления реестра публичных услуг, предоставляемых органом исполнительной власти, необходимо точно определить, является ли выполнение той или иной функции, отнесенной к сфере деятельности данного органа, именно услугой.

Во-вторых, эти услуги могут предоставляться на платной или бесплатной основе, следовательно, возникает соблазн объявить услугами максимально большой перечень действий, в том числе, действия по реализации государственно-властных полномочий органов.

В-третьих, в зависимости от вида функции (нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, предоставление услуг) должен определяться вид органа (министерство, департамент, служба, агентство), более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. по общему правилу иные органы (кроме агентств) не должны осуществлять функции по предоставлению услуг.

В частности, понимание услуги как управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями, положено в основу различных методических рекомендаций, разрабатываемых в инициативном порядке различными исследовательскими или проектными группами[179].

В предлагаемой методике применяется терминология, разработанная на основе проекта Федерального Закона «О стандартах государственных услуг» с использованием терминов сферы услуг населению[180]. Естественно, делается оговорка, что использованные определения подлежат приведению в соответствие с нормативными актами о стандартах государственных услуг с момента их принятия.

Итак, основным моментом является понятие государственной услуги.

Одно из определений услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

В уже упомянутой Методике государственная услуга определяется как деятельность уполномоченного органа исполнительной власти (уполномоченного органа, учреждения) по исполнению запроса физического и (или) юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации.

Авторы выделяют в качестве базовых следующие признаки:

- адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги). Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги.

- связь с правами и обязанностями граждан. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод, либо способом реализации возложенной на него обязанности.

- наличие властного субъекта (органа исполнительной власти или иного субъекта, действующего по его поручению).

В отличие от авторов данной методики в иных случаях под услугами предлагается понимать несколько иное определение.

Государственная услуга— нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с органом исполнительной властиили государственным служащим.

Таким образом, основными признаками государственной услуги здесь являются взаимодействие органа с гражданином или организацией, цель услуги – обеспечение прав и свобод, а также законных интересов.

Среди примерного перечня типовых видов государственных услуг наряду с аккредитацией, ведением реестров, выдачей разрешений, удостоверений, свидетельств, можно обнаружить такие услуги, как выдача и аннулирование лицензий, разрешений, государственная инспекция, рассмотрение отчета, рассмотрение претензий и др.

Следовательно, при таком подходе рассмотрение претензий, аннулирование лицензий и т.п. властные действия также выступают как услуга. В методиках оговорено, что установление норм, квот, сборов, иных правил, а также наложение уголовных наказаний и административных взысканий (наказаний), как и контрольно-надзорные мероприятия не относятся к государственным услугам.

Данный пример иллюстрирует основную проблему, возникающую при определении государственной услуги, а именно, каковы критерии отграничения данного действия от иных видов действий органов исполнительной власти. Представляется, что такие признаки, как непосредственное взаимодействие с гражданином или организацией, и наличие органа публичной власти, конечно же, относятся к признакам государственной услуги. Но эти признаки характеризуют и иные виды государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, определяющими признаками должны стать несколько иные, например, характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, а также, возможно, основания взаимодействия органа и гражданина – реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные обязанности, что означает, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством.

Весьма полезным в этом плане представляется обращение к зарубежному опыту, где давно уже существует понятие публичных услуг, например, к опыту Германии.

Так, при описании государственного (публичного) управления большинство немецких административистов, подчеркивая его многообразие, выделяют несколько критериев для характеристики данного явления.

1. В зависимости от целей и задач выделяют:

- управление, направленное на поддержание общественной безопасности и общественного порядка (например, безопасность дорожного движения, защита от эпидемий и т.п. – Ordnungsverwaltung);

- управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предоставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования, например, студенческое обеспечение, социальная помощь и т.п., детские сады, больницы, школы и т.п. учреждения, обеспечивающие условия жизни граждан – Leistungsverwaltung).

2. В зависимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан разграничивают:

- обязывающее государственно-властное воздействие, предполагающее вмешательство в жизнь граждан (вмешательство – Eingriffsverwaltung);

- позитивное (предоставляющее услуги) управление (Leistungsverwaltung).

В первом случае управление выступает как повелевающее, обязывающее, обременяющее; исполнение этих повелений в случае необходимости обеспечивается с помощью принуждения. Примером обязывающего государственного управления, осуществляемого посредством вмешательства, являются ограничение движения транспорта, запрещение предпринимательской деятельности, начисление налогов, конфискация.

Во втором случае гражданам предоставляются права на различные блага и услуги, в результате такого государственного управления их правовое и фактическое социальное положение улучшается, реализуются имеющиеся права или предоставляются новые. Примером позитивного (предоставляющего услуги) управления могут быть различные субвенции, поддержка социального обеспечения, предоставление помощи муниципальным учреждениям и т.д.

Большинство ученых соглашаются с тем, что частично эти понятия совпадают. Вместе с тем эти понятия следует различать, так как в последнем случае это управление имеет своей целью создание условий для благоприятной жизни, а предоставляющее права позитивное управление – это не цель, а метод воздействия.

Таким образом, речь идет о двух разных классификациях, в одном случае различаются направленное на поддержание порядка (упорядочивающее) управление и направленное на обеспечение благоприятных условий жизни управление. Это разграничение проводится по целевой направленности. В другом случае речь идет об обязывающем управлении (вмешательстве) и позитивном (предоставляющем) управлении. Данная классификация связана с методом управленческого воздействия. При этом каждый вид управления из первой классификации может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав.

Представляется, что данный классический подход может быть использован для того, чтобы внести некоторую ясность в понятие публичных услуг, определяя критерии, по которым те или иные авторы предлагают характеризовать публичные услуги.

Во-первых, выделяется предоставление публичных (государственных) услуг в самом широком смысле – это деятельность всего государственного аппарата, состоящего «на службе» у населения (налогоплательщиков). В это понятие включается не только позитивная деятельность государства, но и «негативная», властная, направленная на обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, в том числе, юрисдикционная деятельность. Здесь критерием выступает цель, т.е., основное предназначение публичной власти. Именно этом смысле термин «публичные услуги» употребляется в классической литературе по теории государства и права, в политологии, частично, в экономической теории, в практической деятельности политиков.

Во-вторых, публичные (государственные) услуги характеризуют сферу деятельности государства, в которой государственные органы организуют нормальное «жизнеобеспечение» населения, т.е., организуют предоставление гражданам и организациям услуг. Сюда не относится охрана общественного порядка, безопасности, борьба с правонарушениями и т.п. властная деятельность государства. В таком случае говорят о сфере публичного управления, имея в виду, что государство несет ответственность за публичные услуги массового характера (образование, социальное обслуживание, здравоохранение, водоснабжение и т.п.). Критерий – цель государственного управления, для чего осуществляется государственное управление – для обеспечения безопасности или для обеспечения обычных условий жизнедеятельности населения. Государство несет ответственность за качество получаемых гражданами услуг, которые могут предоставляться как в публично-правовой, так и в частноправовой форме. Но для предоставления гарантированных государственных услуг выделяются бюджетные средства, здесь государственное управление является позитивным (предоставляющим блага), а за качеством услуг, предоставляемых в частноправовой форме государство осуществляет контроль, применяя «негативные» (государственно-обязывающие методы).

В-третьих, из характеристики предыдущей группы вытекает позитивное (предоставляющее услуги, а не властно воздействующее) государственное управление. Здесь критерием является метод управления, т.е., способ воздействия – «позитивный» (предоставляющий гражданам блага, выгоду, помощь в реализации прав и т.п.) или «негативный» (обязывающее воздействие, государственное принуждение и т.п.).

В-четвертых, можно выделить предоставление публичных (государственных) услуг как функции государственных органов. Критерий – субъект осуществления функции, т.е., кто осуществляет организацию предоставления публичных (государственных) услуг. Это могут быть органы исполнительной власти (агентства), органы местного самоуправления, государственные или муниципальные учреждения. При характеристике функции по предоставлению публичной услуги описывается регламент выполнения функции в рамках стандарта государственной услуги.

В-пятых, публичные услуги понимают как обслуживание граждан при организации работы с обращениями граждан, при приеме населения и других формах взаимодействия конкретных служащих органов исполнительной власти и местного самоуправления с гражданами. Критерий – непосредственность взаимодействия (контакт) представителя государственного органа или органа местного самоуправления и гражданина. Именно при таком подходе можно говорить о регламенте предоставления услуги, об административных процедурах, о повышении качества обслуживания населения.

Предложенная классификация может быть использована для определения того, к какому понятию услуги адресуются авторы того или иного исследования или законопроекта.

В частности, развернутое определение государственной услуги содержится в проекте ФЗ «О стандартах государственных услуг». Согласно ст. 1 проекта, государственная услуга – деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Из этого определения следует, что государственная услуга оказывается только государственным органом (критерий – субъект). Однако государственная услуга может оказываться государственными учреждениями.

Государственная услуга оказывается только по инициативе (обращению) гражданина или организации. Здесь основной признак – инициатива возникновения отношений по предоставлению услуги, возможно, предполагается, что если инициатива принадлежит гражданину, то это исключает властное воздействие со стороны органа государства. Вероятно, авторы хотели обратить внимание на невластный характер отношений, на «позитивный» метод государственно-управленческого воздействия. Тогда речь идет о позитивном государственном управлении по критерию метода воздействия.

Обращение гражданина или организации должно быть связано с реализацией субъективных прав, с реализацией законных интересов, с исполнением юридических обязанностей (критерий – основание возникновения отношения по предоставлению услуги). Если речь идет о реализации прав и законных интересов, следует согласиться с тем, что в данном случае имеет место «позитивное», предоставляющее услуги государственное управление, поскольку органы содействуют гражданам в реализации их прав. Сложнее обстоит дело с признаком «выполнение обязанности». Сложно считать услугой со стороны государства возложение на гражданина публично-правовой обязанности, это властное, повелевающее государственное управление. Гражданин должен выполнять эти обязанности, за неисполнение может последовать наказание. Представляется, что к услугам могут быть отнесены действия органа, если только они помогают гражданину исполнять обязанности, т.е., реализуют права, сопряженные с обязанностями (например, помощь в исчислении налоговых платежей, заполнении деклараций), или же, наоборот, помогают выполнять обязанности, сопряжённые с осуществлением субъективных прав, то есть возложенные на гражданина как условия для реализации его субъективного права (например, получение лицензии при реализации права на оружие). Можно предположить, что здесь также имелось в виду сделать акцент на позитивном характере государственного управления по методу воздействия.

Предоставление услуги выражается в действиях органа (решениях), влекущих правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения документа (видимо, имелось в виду акта), т.е., оказание государственной услуги имеет юридические последствия, что оформляется документом (критерий – юридически значимая деятельность органа). По этому критерию можно четко отграничить государственную услугу от обслуживания граждан (консультирование, прием обращений, иные действия, не влекущие правовых последствий). Но тогда возникает вопрос о выделении понятия «обслуживания». Очевидно, что в контексте административной реформы речь шла и о повышении качества обслуживания населения. Административная процедура приёма граждан и рассмотрения их обращений (обслуживание граждан) может быть урегулирована отдельно, поскольку является универсальной процедурой для осуществления всех видов функций государственных органов, не только функций по предоставлению услуг.

Таким образом, понятие публичной (государственной) услуги является настолько сложным и многозначным, что на данном этапе требуется описать максимально полно все имеющиеся подходы, чтобы затем, используя один или несколько подходов к определению услуги, выработать стройную концепцию публичных услуг, которая может быть положена в основу правового регулирования.