Принципы создания новых субъектов федерации

Правовые механизмы создания новых субъектов федерации появились в России в конце 2001 г. в связи с принятием федерального конституционного закона " О по­рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъ­екта Российской Федерации".

Следует заметить, что изменение наименования субъекта федерации не оз­начает создания нового региона. Такое изменение предполагает просто включение нового названия в текст конституции при ее последующем переиздании. Свои официальные названия в 1996 г. меняли Ингушетия, Калмыкия и Северная Осе­тия, затем — Чувашия и Ханты-Мансийский АО.

Новый субъект федерации появляется в двух случаях:

• инкорпорация территории иностранного государства;

• внутренняя реорганизация территории с созданием новых регионов в новых границах.

В первом случае в состав России на правах субъекта федерации может войти иностранное государство или его часть. При этом присоединение части иностран­ного государства невозможно без согласия самого этого государства ⁴. Включение территории обязательно утверждается международным договором и предполагает взаимное согласие России и соответствующего государства. Международный дого­вор должен определить статус, который получает эта территория в составе России. По закону, если речь идет о целом государстве, то оно, как правило, получает ста­тус республики (хотя договор может определить и иной статус).

Создание нового субъекта федерации в результате инкорпорации оформля­ется международным договором и федеральным конституционным законом об этом субъекте.

Во втором случае действующее российское законодательство предполагает только объединение двух и более граничащих друг с другом регионов* в новый субъект

¹⁴ В качестве возможных инкорпорируемых территорий в России чаще всего рас­сматривались Белоруссия, Абхазия и Южная Осетия, Приднестровье. Однако для присое­динения Абхазии и Южной Осетии необходимо позитивное решение Грузии, для Придне­стровья — Молдовы, что можно считать почти невероятным. Действия типа референдума 1992 г. в Южной Осетии о присоединении к России не являются легитимным основанием для принятия территории в состав России.

^м В законодательстве они именуются заинтересованными субъектами.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

федерации. Разделение субъекта федерации на части, создание нового субъекта за счет объединения отдельных частей субъектов федерации в России не предусмот­рены. Эта позиция, очевидно, обоснована доминирующей политической тенден­цией к укрупнению субъектов федерации, когда все остальные варианты террито­риальной реорганизации просто не предполагаются³⁶.

При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России используется принцип народного волеизъявления. Во всех заинтересованных субъек­тах федерации обязательно проводятся всенародные референдумы по вопросу об объединении. В случае отрицательного результата хотя бы в одном из субъектов федерации объединение откладывается, и новые референдумы могут быть прове­дены во всех заинтересованных регионах не ранее чем через год.

Также необходимо согласие властных элит федерального центра и заинтересо­ванных субъектов федерации. Активную роль в данном процессе играют власти за­интересованных субъектов. Они должны подготовить мотивированное предложе­ние президенту страны об объединении и его последствиях.

Право окончательного решения принадлежит федеральному центру. В соот­ветствии с поправками в закон о порядке создания новых субъектов федерации, принятыми в 2005 г., президент страны должен поддержать предложение органов региональной власти об объединении субъекта федерации. Только после этого мо­жет быть проведен референдум. После референдума новый субъект федерации соз­дается через принятие федерального конституционного закона.

В 2003 г. был запущен первый объединительный процесс, в связи с чем можно говорить о первом прецеденте, имеющем характер пилотного проекта. 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком АО прошли референдумы, на ко­торых 83, 8% и 89, 8% избирателей в этих двух регионах соответственно проголосо­вали за объединение. Весной 2004 г. был принят федеральный конституционный закон, предполагающий создание 1 декабря 2005 г. нового региона — Пермского края³⁷.

^{, 6} Настроения в пользу разделения существующих субъектов федерации на части отмечались прежде всего на Северном Кавказе. Например, в начале 1990-х гг. националь­ные движения выступали за деление на две части Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Существовали настроения в пользу создания Южного Дагестана на основе тер­риторий с лезгинским большинством (в 1998 г. интересным прецедентом стал митинг неко­торых представителей лезгинского национапьного движения, выступивших за создание Дербентского автономного округа, непосредственно входящего в состав России). Вообще характерным явлением в начале 1990-х гг. на Северном Кавказе были съезды национальных движений, которые принимали декларации о создании национальных республик.

⁵⁷ При этом будет полностью утрачено прежнее понятие " край", под которым в РСФСР понимался регион со сложным внутренним делением. В ситуации с Пермской об­ластью произошло нечто противоположное: ее внутренняя структура упростилась, и при этом на ее основе создается край. Край в новой ситуации фактически понимается как более крупное и сильное образование, чем область.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

17 апреля 2005 г. референдумы прошли в Красноярском крае. Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском АО. Во всех трех субъектах ответ избирателей был положительным. В собственно Красноярском крае за объединение проголосо­вали 92, 4% избирателей, в Эвенкии — 79, 9%. на Таймыре — 69, 95%. Заметно, что уровень поддержки объединительной инициативы в этих двух автономных округах был ниже, чем в Коми-Пермяцком АО. 23 октября 2005 г. референдумы прошли в Камчатской области и Корякском АО, где население также поддержало процесс объединения.

Анализ пилотных проектов по объединению субъектов федерации позво­ляет определить основные принципы, которые используются в этом процессе.

• Принцип политической компенсации. Закон предполагает сохранение Коми-Пермяцкого округа как территории с особым статусом в составе Пермского края (понятие " автономный" при этом уже не используется). Политической компенса­цией могло бы стать фактическое воссоздание в России института внутрирегио­нальной автономии, каковыми ранее являлись автономные области и автономные округа. В то же время российское законодательство не предусматривало такого ста­туса. Это значит, что реально прежние автономные округа могут претендовать на статус муниципальных районов, что означает явное понижение статуса и другие проблемы (по размерам территории они обычно не подходят под предусмотренные законодательством о местном самоуправлении предельные размеры территории му­ниципальных образований — территорий по смыслу всегда компактных). Либо воз­можно существование прежних автономных округов в виде объединений муници­пальных образований, находящихся под специальным управлением общерегиональ­ной власти (в лице, например, специально назначаемого заместителя губернатора).

• Принцип экономической компенсации. Президент В. Путин подписал указ " О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого АО и Перм­ской области". Указ, в частности, предусматривает газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры в 2003—2006 гг. Аналогичные указы были под­писаны перед референдумами об объединении Красноярского края и Камчатской области.

• Принцип постепенности с определением переходного периода. Предполагает­ся, что органы власти двух регионов будут работать до истечения своих полномо­чий. Единый бюджет будет сформирован только в 2007 г. При этом прямое феде­ральное финансирование округа будет осуществляться до 2008 г., и только с 2009 г. оно будет единым для Пермского края.

• Принцип федерального контроля. В переходный период возможным явля­ется назначение губернаторов объединяемых территорий президентом России. Пре­цедент возник в связи с назначением пермского губернатора Ю. Трутнева федераль­ным министром как раз в переходный период. Поэтому на переходный период был назначен исполняющий обязанности губернатора Пермской области О. Чиркунов.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

В дальнейшей перспективе можно говорить о нескольких типах ситуаций, для которых возможно объединение регионов.

1. Объединение автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят.

2. Объединение " точечных" регионов с прилегающими к ним " площадными", т.е. объединение городов федерального значения с окружающими их областями. В Москве в июне 1991 г. был самый первый в современной России прецедент — голосование за объединение с областью (результат по Москве был положительным, но в Москов­ской области голосование не проводилось, и никаких правовых последствий это го­лосование не имело, не являясь полноценным и предусмотренным законом рефе­рендумом об объединении регионов). Объединение Санкт-Петербурга и Ленинград­ской области неоднократно предлагалось высокопоставленными чиновниками и местными активистами, но процесс пока не переведен в практическую плоскость.

3. Возвращение бывших и единственной нынешней автономных областей в состав краев. Попытка перевести вопрос в практическую плоскость отмечается с 2002 г. в Алтайском крае и Республике Алтай. Ведущие политические деятели Алтайского края выступили за воссоединение территорий, но это вызвало жесткую негативную реакцию республиканской элиты (хотя в республике одна из политических групп пыталась организовать референдум). С 2003 г. обсуждается вопрос воссоздания " большого" Красноярского края с включением в его состав Хакасии. Тема объе­динения периодически поднималась в Адыгее (преимущественно русским нацио­нальным движением) и Карачаево-Черкесии (как русскими, так и черкесами), а также Еврейской АО.

4. Объединение национально-территориальных автономий с одним и тем же титульным этносом. Здесь существует только одна гипотетическая возможность — воссоединения земель прежней Бурят-Монгольской АССР через объединение Бу­рятии с двумя бурятскими автономными округами³".

5. Восстановление бывшей " двудомной" автономии — Чечено-Ингушетии. Та­кие идеи высказывались представителями руководства Чечни, однако они не име­ют поддержки в Ингушетии.

6. Объединение более крупных и экономически благополучных " русских" регионов со слабыми соседями (проект объединения по принципу " сильные со слабыми"). Одна из инициатив была высказана ярославским губернатором А. Лисицыным весной 2002 г. (речь фактически шла об объединении Ярославской, Костромской и Ивановской областей)³⁹. В Самарской области отмечены выступления крупных политических

'" В начате 1990-х гг. эта идея была популярна среди бурятских националистов. В 1998 г с ней выступал известный артист и политик И. Кобзон, избранный депутатом Госдумы от Агинского Бурятского округа.

" Своеобразной была постановка проблемы с точки зрения ее правового решения. А. Лисицын предлагал президенту страны своим указом в порядке эксперимента временно объединить области.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

фигур за присоединение Ульяновской области. Полпред президента в Северо-За­падном федеральном округе В. Черкесов в декабре 2001 г. выступил за объединение Новгородской и Псковской областей. Периодически обсуждается вопрос о ликви­дации Курганской области⁴⁰. В 2001 г. депутат Госдумы из Курской области А. Фе-дулов объявлял о подготовке референдума по объединению Курской и Белгород­ской областей, который организовать не удалось⁴¹.

7. Создание радикально укрупненных субъектов на основе как " сильных", так и " слабых" регионов. Здесь наиболее интересен проект объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей, выдвинутый Э. Росселем в конце 2003 г. (с 1990-х гг. Э. Россель известен как поборник идеи Уральской республики, объеди­няющей по возможности все уральские регионы). Кемеровский губернатор А. Ту­леев с 1999 г. выступает за объединение Алтайского края. Кемеровской, Ново­сибирской и Томской областей, а также Республики Алтай. В 2005 г. была озвучена (в том числе иркутским губернатором Б. Говориным) идея объединить как три бу­рятских региона, так и два " русских" — Иркутскую и Читинскую области в единый субъект федерации. Нетрудно увидеть, что такие инициативы во многом воспроиз­водят укрупненные края и области 1930-х гг.

Типологически ситуация укрупнения субъектов федерации выглядит, как правило, следующим образом. За объединение наиболее активно выступают элиты " большого" субъекта федерации, рассматривающие объединение в контексте своей политической экспансии. Напротив, элиты " малого" субъекта часто выступают про­тив, поскольку объединение означает потерю ими своего статуса.

Позиция населения определяется экономическими и этнокультурными фак­торами. Наличие в регионе хорошо развитой этнической идентичности может стать препятствием к объединению (ситуация в ряде автономных округов и тем более республик). Этнокультурный фактор работает и для многих " русских" областей: призывы к укрупнению встретили резко негативную реакцию в таких древних центрах, как Кострома и Псков. Население экономически сильных регионов не­редко выражает недовольство перспективой расширения территории за счет более слабых соседей, опасаясь ухудшения общей ситуации в регионе.

В целом импульсы к объединению субъектов федерации на низовом уров­не остаются очень слабыми. Современная политико-административная структура России в общих чертах сложилась и признана населением (напомним, что она прак-

⁴⁰ При этом остается неясным, к какому региону она может быть присоединена. Ра­
нее она входила в состав Челябинской области. Однако и настоящее время она теснее взаи­
модействует со Свердловской областью. Высказывались предложения по разделу области
между Свердловской, Челябинской и Тюменской. Однако действующее федеральное зако­
нодательство такой вариант не предусматривает.

⁴¹ Здесь особенность ситуации заключается в том, что Белгородская область в 1954 г.
отпочковалась от Курской. В то же время с точки зрения экономического развития именно
Белгородская область выглядит сейчас более благополучной.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

тически не менялась на протяжении 50 лет). Главные объединительные импульсы исходят из федерального центра, где сформировался интерес к созданию более простой и единообразной политико-административной структуры.

5.3

Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

5.3.1