Постколониальные модели децентрализации

Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, сложившиеся в современном мире на месте прежних систем " метрополия — колония". К настоящему времени прак­тически все заморские владения обладают органами самоуправления и могут рас­сматриваться в качестве особых периферий в сложных системах АТД. Прежние мет­рополии обычно обладают полномочиями в сфере обороны и внешней политики, оставляя все или значительную часть внутренних дел органам самоуправления. В этой связи можно говорить о постколониальных моделях децентрализации. Это — слу­чай, когда децентрализация совпадает с общемировым процессом деколонизации.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Большой интерес представляет французская модель деколонизации. Эта модель предполагает не только самоуправление в самом заморском владении, но и участие этой территории в общегосударственной политике. Все заморские владения Фран­ции, кроме Южно-Антарктических территорий²⁸, представлены в национальном парламенте. Во всех действуют как местные партии, так и отделения общенацио­нальных французских партий (в разных сочетаниях и пропорциях).

В особом положении в системе французских заморских владений находится Новая Каледония, которая имеет статус заморской территории с 1946 г. Для Новой Каледонии наиболее характерны сепаратистские настроения. С 1984 г. в этом регио­не вводится самоуправление (ранее назначался верховный комиссар). Создан мест­ный парламент — Конгресс территории по главе с председателем. В 1987 г. прово­дился референдум о статусе, на котором более 98% высказались против независи­мости (выступающая за независимость организация — Национальный социали­стический фронт освобождения канаков референдум бойкотировала). Уступкой со стороны Франции стал общенациональный референдум 6 ноября 1988 г., на кото­ром французы поддержали закон об увеличении автономии. 14 июля 1989 г. было отменено прямое правление Франции в этом регионе. Проводится разграничение полномочий между Францией и Конгрессом территории. Наконец, французский премьер и лидеры партий Новой Каледонии подписали Договор о Новой Каледо­нии 5 июня 1998 г. Договор предусматривает переходный период на 20 лет, а затем проведение референдума о полном суверенитете. Таким образом, Новая Каледония занимает переходное положение в системе французских регионов и характеризует­ся высоким уровнем автономии с перспективой обретения независимости.

Другая заморская территория в Тихом океане — Французская Полинезия имеет статус заморской территории с 1958 г. В 1996 г. в рамках процессов децентра­лизации она обрела статус автономной территории. Наряду с верховным комис­саром, представляющим общенациональную власть (до 1977 г. регионом управ­лял французский губернатор), Французская Полинезия имеет свою легислатуру — территориальную ассамблею и правительство.

Еще одна тихоокеанская заморская территория — Уоллис и Футуна (она имеет статус заморской территории с 1961 г.), наоборот, обладает низким уровнем самоуправления, что легко объясняется ее малыми размерами и населением. Здесь центральной фигурой является назначенный Францией главный администратор, а самоуправление представлено территориальной ассамблеей, совещательным Со­ветом территории при главном администраторе, а также традиционной властью в лице трех местных королей.

Одновременно в системе отношений " центр — периферия" во Франции ак­тивно применяется " департаментская модель", когда бывшие колониальные владе-

²⁸ Южно-Антарктические территории не имеют постоянного населения.

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

ния имеют модель самоуправления, аналогичную " континентальным" департамен­там, и официально называются заморскими департаментами. С 1946 г. этот статус имеют Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон. Здесь действует институт пре­фектов, представляющих общенациональную власть, а также генеральный совет (орган самоуправления департамента) и региональный совет (орган самоуправле­ния региона). Появление региональных советов в заморских департаментах связа­но с развитием во Франции нового управленческого уровня — регионов, и соответ­ствующими процессами децентрализации. В результате заморские департаменты тоже получили статус регионов (в континентальной Франции регионы обычно соз­давались на базе нескольких департаментов)".

Вторая принципиально важная модель может быть названа монархической. В этой модели заморские регионы считаются владениями короны. Уровень само­управления при этом может быть очень разным. При этом заморские регионы, как правило, не участвуют в решении общегосударственных вопросов, что отличает мо­нархическую модель от французской. Наиболее развитую и разнообразную систему монархических владений имеет Великобритания.

Особый статус в британской территориально-политической системе имеют острова, непосредственно прилегающие к Британии, — Гернси и Джерси в проливе Ла-Манш и Мэн в Ирландском море. Эти регионы считаются владениями короны и официально не входят в состав " основной" территории. В них действуют органы самоуправления. Кроме того, эти острова имеют особый экономический режим оф­шорных зон.

Модели самоуправления действуют и в заморских владениях Великобрита­нии, которые объединяются понятием " British Dependent Overseas Territory" (т.е. бри­танская зависимая заморская территория).

Более высокий уровень самоуправления характерен для Гибралтара и Бермуд­ских островов, т.е. для политически более развитых территорий, где вопрос о незави­симости так или иначе пытались перевести в практическую плоскость³. В Гибрал­таре и на Бермудах действуют свои правительства, формируемые в соответствии с парламентской системой в результате многопартийных выборов. Местные легисла­туры избираются и в других зависимых территориях Великобритании (Ангилья, Вир-

²⁹ Кроме того, в составе Франции находятся две специальные территориальные еди­
ницы — Майотта (Индийский океан, четвертый остров в группе Коморских островов, так и
не вошедший в состав федерации и оставшийся французским владением) и Сен-Пьер и
Микелон (вблизи канадского побережья). Их уровень самоуправления ниже, чем в замор­
ских департаментах. В них действуют генеральные советы с ограниченными правами, но
региональных советов нет.

³⁰ В 1967 г. референдум по поводу статуса проводился в Гибралтаре, где 99% выска­
зались за сохранение зависимости от Великобритании. Аналогичные результаты дал и ре­
ферендум 2002 г. В 1989 г. Великобритания отвергла предложения правительства Бермуя-
ских островов о предоставлении независимости, а референдум о независимости в августе
1995 г. показал, что жители островов на самом деле не хотят менять свой статус.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

гинские острова, Каймановы острова, Монтсеррат, острова Терке и Кайкос в Ка­рибском бассейне, Фолклендские острова и Остров Святой Елены в Атлантическом океане, Питкэрн в Тихом океане). В заморских владениях Великобритании приня­та модель, когда королева назначает губернатора, а самоуправление представлено легислатурой (в составе которой наряду с выборными депутатами есть назначенные представители и депутаты по должности) и главным министром.

Монархическая модель характерна и для Нидерландов. Две заморские тер­ритории в Карибском море — Антильские острова и Аруба считаются частью коро­левства. Статус 1954 г. дал Антильским островам полную автономию по внутренним вопросам. На Антильских островах были созданы легислатура и совет министров во главе с премьером, представляющим партию, победившую на выборах. Интересы центра представляет губернатор. После отделения Арубы в 1986 г. там была сфор­мирована аналогичная система властных органов, в которой представлены общена­циональные и местные интересы.

Особый тип монархической модели децентрализации в заморских террито­риях характерен для Дании, под контролем которой остаются Гренландия и Фа­рерские острова. Эти регионы входят в " Danish Realm", состоящую из трех частей (включая собственно Данию) монархическую систему с единым гражданством. Конституция Дании 1953 г. действует на всей территории королевства. Гренландия и Фарерские острова при этом участвуют в общенациональном управлении и име­ют по два места в датском парламенте.

Датская модель отчасти напоминает классическую монархическую модель, отчасти — французскую. Для нее характерны не только участие заморских регио­нов в решении общенациональных вопросов, но и самая высокая степень автоно­мии этих регионов. Отношения между Данией и двумя регионами регулируются специальными конституционными соглашениями и основываются на принципах самоуправления. На Фарерских островах самоуправление существует с 1948 г. (при­чем отмечается расширение полномочий), в Гренландии оно было введено в 1979 г. Гренландия и Фарерские острова имеют органы власти, созданные по образцу пар­ламентских республик³¹ с той разницей, что в них еще есть институт губернатора, представляющего интересы Дании. Оба региона имеют права в международных от­ношениях, хотя и ограниченные.

Таким образом, датская модель предполагает самый высокий уровень само­управления для заморских территорий, которые по многим признакам (уровень са­моуправления, собственная международная деятельность) напоминают независи­мые государства.

Дополнительно следует сказать о постколониальных системах, сложившихся в Австралии и Новой Зеландии. Их особенность заключается в том, что оба госу­дарства входят в состав Британского содружества, и формальным главой государства

³¹ Причем там действуют свои партийные системы, отличающиеся от датской.

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

является британский монарх. Поэтому в их заморских территориях возможно еще и представительство интересов британской короны. В этом модель близка к монар­хической. Заморские регионы имеют свое самоуправление, но отличаются асиммет­рией, т.е. органы самоуправления не являются идентичными. В отличие от Франции заморские территории не участвуют в формировании общенациональных органов власти. Поэтому говорить о французской модели в чистом виде здесь тоже нельзя.

В новозеландской территориально-политической системе наибольшим уров­нем и опытом самоуправления обладают Острова Кука, имеющие статус само­управляющейся территории в свободной ассоциации с Новой Зеландией (свой ста­тус и конституцию они получили в 1965 г.). Другой островной регион — Ниуэ по­лучил аналогичный статус в 1974 г. Эти территории характеризуются полным само­управлением во внутренних делах. Самоуправляющиеся территории обладают сво­ей легислатурой и правительством. Интересы Новой Зеландии представляет вер­ховный комиссар. Кроме того, существует должность представителя британской ко­ролевы. Используются и институты традиционной власти, например совещатель­ная палата вождей на Островах Кука. Уровень самоуправления этих регионов очень высокий, Новая Зеландия берет на себя вопросы обороны и внешней политики.

Менее высокий статус в этой системе имеет небольшая островная группа Токелау. В 1948 г. Токелау получил статус несамоуправляющейся территории, и са­моуправление введено там только в 1977 г. При этом самоуправление ограничено и опирается на традиционную власть. Например, легислатура Токелау избирается ме­стными советами старейшин, а правительством является Совет вождей. Интересы Новой Зеландии представляет администратор с невысоким статусом, которого на­значает министерство иностранных дел и торговли. В то же время идет разработка правовых основ для придания Токелау статуса, аналогичного статусу Островов Ку­ка и Ниуэ.

В чем-то похожая асимметричная система самоуправляющихся заморских территорий разработана Австралией. Наиболее высокий статус имеет Норфолк — австралийская внешняя территория. С 1914 г. Норфолк считается территорией под суверенитетом Австралийского содружества. Его статус также регулируется актом 1979 г. На острове есть Законодательная ассамблея и Исполнительный совет, а также австралийский администратор, которого назначает генерал-губернатор Австралии. Ограниченные права имеют небольшие австралийские территории в Индийском океане — Остров Рождества и Кокосовые (Килинг) острова.

Анализ постколониальных систем имеет большое значение для политической регионалистики. Во-первых, он позволяет сравнивать опыт управления наименее органичными, удаленными частями территориально-политических систем. Во-вто­рых, можно говорить о развивающихся процессах децентрализации, сочетании само­управления с сохранением органов власти, представляющих бывшую метрополию. В-третьих, большой интерес представляют модели, которые ведут к интеграции за­морских территорий в рамках общенациональной системы, или которые в перспек­тиве могут привести к образованию новых независимых государств.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

2.4

Современный сравнительный федерализм 2.4.1

Компаративные исследования федерализма

Анализируя современные федеративные государства, необходимо различать феде­рацию и конфедерацию. Довольно часто исследователи федерализма рассматрива­ют надгосударственные (наднациональные, или супранациональные) системы, кото­рые не являются федерациями в полном смысле этого слова, а выступают лишь фор­мой развития федерализма и федеративных отношений.

Федерация появляется там, где речь идет о создании единого суверенного го­сударства, единой национальной территориально-политической системы. По мне­нию Д. Элейзера, " федерация предполагает учреждение единого центрального пра­вительства, в пределах охвата которого формируется политая, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на со­участие в общем конституционном управлении образованием в целом" [Элейзер, 1995, с. 107]. Конфедерации представляют собой наднациональные системы и вклю­чают автономные государственные образования.

Исторически трудно отделить примеры федераций от конфедераций. Феде­рализация часто происходила через постепенную, поэтапную трансформацию над­национальных систем в более консолидированные национальные. Конфедерация в этих процессах служила промежуточной формой интегрированной наднациональ­ной системы, в которой политическая автономия субъектов уже была ограничена требованиями возникшего между ними союза. Но при этом конфедерации или про­должали интегрироваться и превращались в единые государства — федерации, или распадались.

2.4.2

Генезис федерализма и исторические модели федерализации

Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной³². Если исходить из количества го-

³² Существует большое количество исследований сравнительного федерализма. К чис­лу наиболее важных можно отнести: [Европейский федерализм..., 2000; Захаров, 2003; Ка­менская, 1998; Карапетян, 1996; Лебедева, 1995; Национальные модели федеративных госу-

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

сударств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специ­фической моделью территориально-государственного строительства, предполагаю­щей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся про­цессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федера­лизму все большего числа новых государств (карта 1). В этой связи бытует тезис о " федералистской революции" как о глобальном пересмотре принципов территори­ально-государственного устройства.

Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет вы­делить исторические (или генетические) модели федерализации.

С исторической точки зрения классическим является тип договорной феде­рации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обыч­но носила оборонительный характер, поскольку политий в одиночку не могли про­тивостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.

Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их не­редко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что ин­тегрирующиеся политий сохраняют политическую независимость.

Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-госу­дарственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из мно­жества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превра­щение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную ис­торическую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае ин­теграции феодальных политий и создания ими договорных образований.

Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла со­бой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объеди-

дарств, 1997; Саликов, 1998; Фарукшин, 1998; Хоффман, Натан, 1991; Чиркин, 1980; 1994; 1995; Элейзер, 1995; Duchaceck, 1987, Elazar, 1997; Federal Systems of the World, 1991; Riker, 1964; Sawer, 1969; Watts, 1999] и др.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ниться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресур­сом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился " Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кан­тоны Швиц, Ури и Унтервальден). Важно отметить, что императоры Священной Римской империи в рамках внутриимперской политической борьбы за влияние поддерживали швейцарские кантоны в их войнах с амбициозными Габсбургами, свидетельством чему стали грамоты 1291, 1297 и 1309 гг. Объединение лесных кан­тонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.

Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-поли­тической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфеде­рацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.

Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Она получила фактическую независимость от Священной Римской империи в 1499 г., после окончания Швейцарской, или Швабской, войны. Незави­симость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому ми­ру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего воз­никла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.

Швейцарская историческая модель федерализма интересна и своей прежней асимметрией. Постепенно, по мере расширения территории определилось, что раз­личные части этой системы имеют разный статус. Наряду с полноправными канто­нами в нее входили союзные земли с ограниченной автономией (Женева, Санкт-Галлен, Граубюнден и Вальтеллина, Вале, Невшатель, Биль и др.) и зависимые тер­ритории без автономии (Ааргау, Тургау, Во, Тичино и др.).

Также в швейцарской модели исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. воз­ник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).

Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветиче­ской республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не уда-

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

лось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и регио­нальная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезон-ская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тур-гау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).

Современная территориально-политическая система в Швейцарии возника­ет после Венского конгресса 1815 г. Во-первых, государство вновь получает полную независимость. Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации. В-третьих, практически ликвидируется асимметрия терри­ториально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным стату­сом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов). В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Расколы по политическому и конфессиональ­ному признакам определяли межкантональную борьбу (либеральный Конкордат семи в 1832 г., возникшая в ответ Сарненская лига, затем консервативный Зондер-бунд в 1843—1845 гг.). Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой кон­ституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.

Еще одним историческим примером формирования федеративного образова­ния на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Ни­дерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епи­скопство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного само­управления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провин­ций Карла V

Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V Испанцы сыгра­ли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После из­гнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные про­винции.

Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напо­минает швейцарский — наличие общего врага, объединение местных правящих (или стремящихся к тому, чтобы самостоятельно править) элит в союз. Уровень интеграции в этом случае оказался выше, чем в Швейцарии. В Нидерландах был

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

создан реально действующий прототип общенационального парламента — Гене­ральные штаты, в которые входили делегаты от штатов семи провинций. Однако внутренняя политическая борьба и здесь сделала ситуацию нестабильной. Главный конфликт возник между купечеством и так называемыми оранжистами, сторонни­ками принцев Оранского дома, которые выполняли функцию стадхаудеров (от голл. Stad — город, houder — обладатель, держатель). Интересы купечества пред­ставляли великие пенсионарии, которые держали в руках экономическую власть³³. Французская оккупация в 1795 г. привела к реорганизации власти, и федерация в Нидерландах прекратила свое существование. В отличие от Швейцарии, здесь ис­торически сложившийся уровень региональной идентичности и связанных с ней амбиций оказался ниже. Поэтому впоследствии Нидерланды воспроизвели модель конституционального самоуправления на старинной провинциальной основе, но вот федерацией так и не стали, оставшись лишь ее важным историческим примером.

Швейцария и Нидерланды возникли как особые территориальные образова­ния на слабо интегрированных окраинах Священной Римской империи. Поэтому они рано выделились из ее структуры, сохраняя при этом внутреннее членение на мелкие и достаточно самостоятельные территориальные единицы. Однако чрезвы­чайно дробная территориальная основа Священной Римской империи сама по себе благоприятствовала развитию федеративных и конфедеративных отношений. Соб­ственно Священная Римская империя обладала признаками конфедерации, харак­теризовалась неустойчивым равновесием центральной и территориальной власти. Вестфальский мир 1648 г., как считают историки, способствовал закреплению фе­деративных принципов (он же, напомним, подтвердил независимость Швейцарии). Как отмечает В. Васильев: " В результате этого Священная Римская империя герман­ской нации превратилась в весьма свободное объединение отдельных государств. В рамках империи в Средние века существовало около 355 суверенных образований. Таким образом, в новое время государство в Германии формировалось не как единая империя, а на уровне самостоятельных государств" [Васильев, 1998, с. 34—35]. В этой связи принято говорить о федеративном, или конфедеративном, характере империи. История этой империи стала основой для выдвижения тезиса о двойном (двух­уровневом) суверенитете. Существует важное с этой точки зрения определение Священной Римской империи — " из государств сформированное государство".

Дальнейшее развитие Германии представляло собой формирование интегри­рованных систем конфедеративного типа. Так, после разгрома Священной Рим-

" Борьба стадхаудеров и пенсионариев приводила к драматическим последствиям. Так, конфликт стадхаудера Морица Оранского и великого пенсионария Я. Олденбарневел-та закончился казнью последнего в 1619 г. Затем великий пенсионарии Ян де Витт захватил реальную власть, что привело к упразднению института стадхаудера в 1650 г. Но этот инсти­тут был восстановлен в 1672 г. Некоторое время стадхаудером был Вильгельм III Оранский, он же, кстати, стал английским королем. Потом институт стадхаудера не действовал в 1702-1747 гг.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

ской империи Наполеоном при его участии в 1806 г. был создан Рейнский союз из 16 государств (потом в него вошли еще 20 государств). Был подписан Акт Рейнско­го союза — разновидность союзного договора. Создание Рейнского союза позволило упростить мозаичную региональную структуру имперской территории в связи с лик­видацией более сотни мелких единиц. Это облегчило интеграционные процессы.

Следующая модель формирования федерации на германских землях воз­никла в результате Венского конгресса в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами. Договор был дополнен Венским заключительным актом от 15 мая 1820 г. Был принят Основной закон Германского союза, который официально определялся как " объединение германских суверенных княжеств и вольных городов" [Васильев, 1998, с. 37]. В те­чение XIX в. германские государства вели борьбу за лидерство, аналогичную той, которой в примерно то же время занимались швейцарские кантоны. В результате формат конфедеративных образований менялся, возникали сепаратные союзы. Са­мое главное — началось размежевание Пруссии и ее союзников с Австрией. В 1834 г. 18 государств создали Таможенный союз, который возглавила Пруссия и в который не вошла Австрия.

Формирование новой конфедеративной системы без участия Австрии про­должилось вместе с созданием Северогерманского союза (его конституция вступи­ла в силу 1 января 1867 г.). Наследным президентом этого союза стал прусский ко­роль. Особенностью союза стало вхождение в него южногерманских государств, но без Австрии, которая к тому времени формирует свою империю — Австро-Венг­рию. Австрия осталась за рамками следующего образования — Германской импе­рии, конституция которой была утверждена в 1871 г. В ее состав вошли 22 монар­хии и 3 вольных города.

Следующим этапом в развитии германского федерализма стало создание Веймарской республики в 1919 г., ликвидировавшей феодально-монархический фе­дерализм. Создание этого государства нередко подается как акт централизации. Од­нако это — тип федеративной централизации, когда регионы объединяются, теряя статус суверенных государств, но сохраняя значительную автономию. В германском случае это был окончательный переход от монархической конфедерации к респуб­ликанской федерации. Прежние германские государства стали землями, и Германия теперь делилась на 18 земель. Часть прежних государств статус земель не получила и растворилась в более крупных землях, что привело к дальнейшему упрощению и оп­тимизации некогда архисложной региональной структуры времен Священной Рим­ской империи.

Как известно, в истории германского федерализма был перерыв, связанный с приходом к власти А. Гитлера и его попыткой централизации германских зе­мель. Роспуск земель и федеративных институтов произошел с принятием закона о новом устройстве империи 1934 г. Однако ликвидировать структуры региональ-

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ной идентичности А. Гитлеру не удалось. После разгрома гитлеровской Германии на повестке дня вновь встал вопрос о возрождении федеративного государства. Но­вая федерализация Германии лоббировалась и некоторыми державами-победитель­ницами, которые опасались, что централизованное Германское государство может представлять опасность³⁴.

В итоге федерация в Германии была создана в очередной раз — вместе с принятием конституции 1949 г. При этом земли опять были укрупнены. Предельно дробная региональная структура Священной Римской империи не соответствовала требованиям единого, пусть и федеративного государства. Поэтому она постоянно подвергалась оптимизации через укрупнение территориальных единиц и подавле­ние мелких структур региональной идентичности. Первый важный шаг был сделан при создании Рейнского союза, второй — при формировании Веймарской респуб­лики, третий — в 1949 г. В этом отличие германского федерализма от швейцарско­го, где кантоны и их границы, как правило, имеют многовековую историю. Поли­тико-административная структура Германии отчасти коррелирует со структурой Священной Римской империи, но представляет собой ее радикально укрупненный вариант. Например, земля Баден-Вюртемберг представляет собой объединение двух одноименных старонемецких государств, кроме того в ее составе присутствуют быв­шие территории ряда мелких политий. Таким образом, принцип оптимизации ре­гиональной структуры в германском случае одержал победу над принципом строго­го следования историческим границам.

Дополнительно следует обратить внимание на элемент асимметрии, возник­ший в послевоенной системе германского федерализма. Дело в том, что Бавария, бывшее самостоятельное королевство с мощным центром Мюнхеном, выступила против конституции 1949 г. В то же время выходить из федерации она не стала. Бава­рия заняла особое место среди земель, официально называясь " фрайштатом" (сво­бодным государством), но не имея при этом признаков суверенного государства. Наконец, добавим, что германская федерация после Второй мировой войны воз­никла на сократившейся территории в связи с выделением ГДР (где земли были распущены в 1952 г. в связи с созданием более дробной унитарной структуры), а после распада советского блока в 1990 г. была реорганизована на вновь объединив­шихся территориях прежних ФРГ и ГДР. Кстати, две " восточных" земли — Саксо­ния и Тюрингия восстановили при этом свое наименование " свободных земель", идентичное баварскому.

На оставшейся территории бывшей Священной Римской империи, а именно в Австрии, были аналогичные историко-географические предпосылки для форми­рования федерации. Еще в Австро-Венгрии с ее многонациональным составом ис-

³⁴ Например, старый противник Германии — Франция выступала за радикальную де­централизацию и даже создание союза государств, т.е. конфедерации.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

использовалась формула имперского, или монархического, федерализма. Так, в 1914 г. империя Габсбургов делилась на 19 земель. Кроме того, для нее был характе­рен дуализм между собственно австрийскими и венгерскими территориями, Цислей-танией и Транслейтанией. Австрия была даже объявлена федерацией в манифесте Карла I от 16 октября 1918 г.

Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов. Заметим, что в то же время реорганизация на федеративных принципах была проведена и в Германии. Важно отметить, что формирование но­вой модели австрийского федерализма (в рамках процессов новой федерализации, развернувшихся почти на всем пространстве бывшей Священной Римской импе­рии) происходило по договорным принципам: земли с 1918 г. сами объявляли о сво­ем вхождении в федерацию. Как результат конституция Австрии 1920 г. создала пра­вовые основы для федерации земель на территории, оставшейся от прежней Австро-Венгрии. В дальнейшем история австрийского федерализма напоминает германскую: отмена земель вместе с аншлюсом в 1938 г. и создание так называемой " второй рес­публики" в 1945 г.

Итак, европейский исторический тип федерации возникает на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи и развивается через объе­динение полунезависимых политий на тех или иных участках ее территории. Этот тип можно назвать постфеодальным, поскольку он полностью или частично вос­производит структуру феодальных политий и развивается по мере их консолидации в более интегрированные структуры. При этом потребность в формировании еди­ных государств вела к снижению уровня самостоятельности этих политий в про­цессе перехода от конфедерализма к федерализму и даже к реорганизации террито­рии с ликвидацией мелких политий.

Американская постколониальная модель федеративного территориально-го­сударственного строительства связывает процессы федерализации и деколониза­ции. Здесь речь идет о новом государственном строительстве, происходящем в ре­зультате освобождения бывших колоний. При этом, как и в постфеодальном слу­чае, регионы оказываются слабо интегрированными, что делает востребованными федеративные отношения между ними. Сходство обычно состоит в том, что объеди­нение создается снизу, на договорных началах и при наличии общего врага.

Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по аме­риканскому континенту (см., например: [Крылов, 1968; Саликов, 1998; Федералист, 2000]). Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные обра­зования, как в европейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства.

В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, кото­рые в 1775 г. вступили в войну за независимость (в 1776 г. была принята знаменитая

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Декларация о независимости). В ноябре 1777 г. борющиеся за свободу колонии создали первую форму объединения, приняв Статьи о конфедерации (они вступи­ли в силу в 1781 г.). Себя эти колонии идентифицировали как " штаты", т.е. госу­дарства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцар­ским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации (в настоящее время их, как известно, 50). Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз.

Опыт США может рассматриваться как еще одна модель федерализации — в результате организации новых государств из ранее слабо интегрированных коло­ниальных территорий (провинций) в процессе деколонизации. Этот опыт распро­странился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы [Тихонов, 1979]. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между фе­дералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федера­тивное устройство не представлялось единственно возможной формой территори­ально-государственного строительства.

Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая незави­симость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было вос­становлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провоз­глашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончатель­но Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.

Анализ событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позво­ляет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той " идеальной" ситуа­ции, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Знаменитые лидеры борьбы за независимость С. Боливар и Ф. Миранда были сторонниками централизованного государства. Федерализм же ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев (и, как ви­дим, победил). Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь ве­лик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильны­ми, и не случайно их принято связывать с частными интересами местных феодалов.

Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют центрофедеральным, или смешанным. Конституция 1858 г. счита­лась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где, кстати, 20 штатов (ранее их было только 13, т.е. дробление территории развивалось на фоне гражданских конфлик­тов, а не было предустановленным, как в США) были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принима­лись новые конституции (конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г.. консти­туция 1961 г. и т.д.). Примечательно, что Колумбия, где происходили похожие про­цессы, наоборот, так и не стала федерацией (Соединенные штаты Колумбии суще­ствовали в 1863—1886 гг.).

В сложной борьбе между федералистскими и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне и на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако да­лее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром (Буэнос-Айрес) и периферией. Пер­вая конституция 1818—1819 гг. в Аргентине не предполагала федерализм и делала ставку на более жесткую консолидацию нации. В то же время отдельные провин­ции считали возможным формирование горизонтальных союзных отношений: в 1822 г. был заключен так называемый " Договор четырех" между Буэнос-Айресом и каудильо трех провинций. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая кон­ституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федера­тивную Республику Аргентина.

Впрочем, борьба между регионами на этом не прекратилась. Характерным явлением, как и во многих федерациях, стали сепаратные союзы провинций, ти­пичные для процесса создания договорных федераций. В 1830 г. была создана Лига внутренних областей, ее противники заключили Прибрежный пакт. Еще одним важным событием стал съезд губернаторов и Соглашение Сан-Николас в 1852 г. Сторонники этого соглашения были представителями провинций, желавших со­хранения автономии, в то время как самый крупный центр — Буэнос-Айрес высту­пал за централизацию. В процессе борьбы в 1853 г. в Санта-Фе прошел учреди­тельный конгресс, на котором 13 провинций приняли новую федеративную кон­ституцию. Буэнос-Айрес в ответ принял свою конституцию, и страна опять оказалась на грани развала. В дальнейшем, однако, потребность в объединении победила, и компромисс между региональными интересами был найден при сохранении арген­тинской государственности. В 1859 г. всеми сторонами был заключен Союзный пакт, в 1862 г. федерация была учреждена всеми 14 провинциями, а губернатор Бу­энос-Айреса стал президентом Аргентинской нации.

Неустойчивость отличала и развитие федерализма в Мексике, где импульсы федерализации поначалу были слабыми. Принятая после провозглашения незави-

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

симости в 1821 г. конституция 1824 г. предполагала федерацию 19 штатов и четырех территорий. Однако в 1834 г. в Мексике была установлена диктатура Санта-Аны, в 1835 г. был утрачен Техас, а в 1836 г. — принята конституция унитарного государства. В 1848 и 1853 гг. Мексика уступила США огромную часть своей территории. В от­личие от других латиноамериканских государств в Мексике за федерализм боро­лись не местные землевладельцы, а либералы, следовавшие примеру США. Окон­чательно система федерализма была установлена только с принятием конституции 1917 г., которая и действует до сих пор.

В Бразилии, как и в других странах с американским постколониальным ти­пом федерализации, система провинций сложилась еще в колониальный период — при португальцах. Но, получив независимость в 1822 г., Бразилия стала монархией — Бразильской империей. Хотя, являясь унитарным государством, Бразилия предпо­лагала высокий уровень децентрализации: население в провинциях в соответствии с системой цензов избирало генеральные советы. В 1834 г. автономия провинций была расширена с помощью Дополнительного акта к конституции 1824 г. Поэтому Бра­зилию того периода уже принято называть полуфедеральной империей. В такой тер­риториально-политической ситуации свержение монархии в 1889 г. привело к про­возглашению федерации, подтвержденной всеми последующими конституциями.

В то же время не все латиноамериканские федерации оказались устойчивыми образованиями. Как уже говорилось, Колумбия от федерализма отказалась, не по­следовав примеру соседней Венесуэлы. Неудачным оказался и опыт объединения колоний в федерацию в Центральной Америке. Соединенные провинции Централь­ной Америки, объединив пять стран, просуществовали только 16 лет и распались на независимые государства (1823—1839 гг.).

Важно отметить, что в процессе интеграции слабо связанных друг с другом колониальных провинций некоторые латиноамериканские федерации отказались от официальных названий своих стран как " соединенных штатов". Так поступили Бразилия, Венесуэла и тем более Колумбия, вообще отказавшаяся от федерализма. Зато США и пришедшая к федерализму своим сложным путем Мексика сохранили эти формулировки в своих названиях.

Наряду с постколониальной следует выделить колониальную модель федера­тивного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом " мягкого" управления колониями. Его особенно часто использовали англичане, которые, усвоив уроки борьбы за независимость американских колоний и создания на их основе США, давали своим колониям самоуправление и интегрировали колонии в зависимые от британской короны фе­деративные образования. После получения независимости эти государства обычно оставались федерациями с прежней региональной структурой.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

Ярким примером является Канада [Мелкумов, 1998]. Федерализм в Канаде исторически связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. Похожие процессы инте­грации колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Юж­ный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 г. британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Ав­стралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД.

Пример другой бывшей британской колонии — Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но ради­кально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с ко­торой страна делилась на три области с самоуправлением. Децентрализация была подтверждена и в последующих колониальных конституциях Макферсона (1951 г.) и Литлтона (1954 г.). После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-адми­нистративной картой.

Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько созда­вали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. После Второй мировой войны, в 1846 г. был создан Малай­ский Союз, в 1948 г. преобразованный в Малайскую Федерацию. Ее независимость была провозглашена в 1957 г. При этом в состав федерации были интегрированы отдельные британские колонии Сабах и Саравак на острове Калимантан, которые стали штатами Малайзии, наряду с султанатами и бывшими британскими колони­альными поселениями (так называемыми Стрейтс-Сеттлментс).

Британская федеративная модель колониального управления использовалась и в некоторых других странах. Например, в 1953—1963 гг. существовала Федерация Родезии и Ньясаленда (ныне — три независимых государства Замбия, Зимбабве и Малави). В 1958—1862 гг. была создана Вест-Индская (Британская Карибская) Фе­дерация, впоследствии распавшаяся на отдельные независимые государства и бри­танские заморские территории. Еще одним английским экспериментом явилось формирование на территории подконтрольного Йемена Федерации Южной Ара­вии в 1959-1967 гг.

Однако все эти проекты не были реализованы после получения соответст­вующими территориями независимости в связи с отсутствием достаточных предпо-

³⁵ Сингапур вышел из этого объединения и стал отдельным независимым государст­вом в 1965 г.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

сылок. В то же время британские колониальные провинции Канады и Австралии оказались подходящей основой для федеративного территориально-государствен­ного строительства, напоминая по своему формату и особенностям региональной идентичности колонии, объединившиеся в США. Колониальный тип федератив­ного строительства в Канаде и Австралии эффективно преобразовался в постколо­ниальный. Устойчивой основой оказались и малайские султанаты, отчасти соответ­ствующие постфеодальному типу, о котором речь шла выше. Что касается Ниге­рии, то там существовали предпосылки федерализации, связанные с межрегиональ­ными противоречиями этноконфессионального характера. Но сама " британская" региональная структура оказалась неподходящей и слишком " крупной", а потому была радикально изменена.

Исторически распространенной моделью федерализации является организа­ция территориально неоднородного государства в процессе деколонизации. В этом процессе возможно сочетание интеграции феодальных или постфеодальных поли-тий и колониальных провинциальных форм. Нетрудно заметить, что эта модель про­сматривается и в рассмотренной выше Малайзии, но там федерация стала форми­роваться еще в колониальный период.

Одним из вариантов постколониальной модели является создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Дого­ворным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Мас­кат и имамат Оман (позднее сформировавшие единое государство Оман). В 1968 г. в процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации (к которому так и не присоединились эмираты Бахрейн и Катар, ныне, как и Оман, являющиеся отдельными государствами)³⁶, а в 1971 г. получили полную независи­мость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сло­жившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании незави­симого государства.

Другой вариант — это постколониальная организация федерации на основе эт­нолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично дели­лась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные кня­жества (аналогично султанатам, сохраненным англичанами в Малайзии). В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, приня­тый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там легислатур и правительств. После обретения независимости молодое

Это немного напоминает американский сценарий.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

государство должно было решить сложнейшую задачу по интеграции крайне раз­дробленной (из-за наличия княжеств) структуры и созданию укрупненной сетки АТД (проблема, известная из германской истории). Федерация была признана наи­более адекватной формой территориально-государственного строительства в ус­ловиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными об­разованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реоргани­зация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор.

В аналогичном положении оказался и другой осколок Британской Индии — Пакистан. После обретения независимости здесь развернулось движение за рас­ширение автономии провинций, созданных на этнолингвистической основе. Но в 1955 г. Западный Пакистан был объединен в одну провинцию, а федерация в 1956 г. создана из двух образований — Западного и Восточного Пакистана. И только после 1971 г. — распада страны и выхода населенного бенгальцами Восточного Пакиста­на (нынешний Бангладеш) на территории прежнего Западного Пакистана возникла федерация в ее современном виде с делением страны на четыре провинции (кон­ституция 1973 г.).

В то же время известны и неудачные примеры федерализации территори­ально неоднородных государств в процессе деколонизации. Если Индия и Паки­стан с их сложной этнолингвистической региональной структурой и рудиментами феодальной раздробленности пошли по пути федерализации, то Бирма (нынешняя Мьянма) не смогла сохраниться в этом качестве. Бирма была отделена от Британ­ской Индии в 1937 г. В 1947 г. на конференции в Панлоне провозглашен Бирман­ский Союз, его конституция принята в том же году на учредительном собрании. Бирма была провозглашена федеративной республикой, в которой часть админи­стративных единиц составили национальные автономии. Однако генерал Не Вин в 1960 г. фактически ликвидировал бирманский федерализм, и конституция 1974 г. изменила модель территориально-государственного строительства.

Среди неудачных примеров постколониальных федераций также Соединен­ные штаты Индонезии, которые просуществовали в 1949—1950 гг. и то скорее на бу­маге. Практически не удалось создать федерацию в большом и полиэтническом Заи­ре (нынешняя Демократическая Республика Конго). Здесь децентрализация пред­полагались конституциями 1960 и 1965 гг., но сразу за принятием последней про­изошел переворот, и по конституции 1967 г. страна стала унитарным государством. Только 12 лет после обретения независимости просуществовала в качестве федера­ции Ливия, а точнее — Соединенное королевство Ливия, разделенное на три исто­рические области. В 1963 г. Ливия объявлена унитарным государством. Наконец, федеративные принципы использовались в Камеруне, который в 1961 г. сложился из двух частей, восходящих к двум разным колониям, «— южной половины Запал-

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ного Камеруна (его северная часть по плебисциту отошла к Нигерии) и Восточного Камеруна. Однако в 1972 г. по итогам референдума и принятия новой конституции вместо Федеративной Республики Камерун на свет появилась неделимая Объеди­ненная Республика Камерун.

Неудачные примеры постколониальной федерализации обычно связаны или со слабыми предпосылками, недостаточно развитой региональной структурой, что­бы государство могло считаться полноценной федерацией, или с жестким подавле­нием регионализма, воспринимаемого в качестве угрозы единству страны (Мьянма). Нередки ситуации, когда региональные интересы в молодых государствах с нераз­витым гражданским обществом оказываются практически не артикулированными, а потому потребность в федерализации слаба (Заир, Камерун, Ливия и др.). Таким образом, в некоторых (но довольно редких) случаях рецентрализация может приво­дить к дефедерализации.

Третьим стимулом постколониальной федерализации может стать неоднород­ная природно-географическая основа. Одним из ярких примеров являются Федера­тивные Штаты Микронезии. Это — часть бывшей подопечной территории США, возникшей после Второй мировой войны в 1947 г. В 1964 г. в Микронезии был уч­режден Конгресс Микронезии, который в 1967 г. создал комиссию по определению будущего статуса островов. Территория была поделена на четыре части, у которых оказалась разная судьба. Одной из этих частей стали Федеративные Штаты Микро­незии, конституция которых принята в 1979 г. (затем в нее вносились серьезные по­правки). ФШМ находятся в свободной ассоциации с США, при этом в 1991 г. были приняты в ООН. Фактором федерализации стало деление государства на четыре ост­ровные группы, которые и стали штатами.

Природно-географическая раздробленность в виде деления на три острова стала фактором федерализации Коморских островов, получивших независимость в 1975 г. (при этом Коморы остаются одной из самых нестабильных федераций). По­казателен и пример Федерации Сент-Киттс и Невис, где субъектами являются два одноименных острова (третий остров — Ангилья вышел из объединения еще в коло­ниальный период, в 1980 г., и остается британским владением). Нынешняя феде­рация руководствуется конституцией 1982 г. и получила независимость в 1983 г.

Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Приме­ром служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие " объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Тангань­ику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.). Другим, но неудачным примером служит Малийская Федерация. В 1960 г. она по­лучила независимость от Франции, но в течение нескольких месяцев распалась на

В 1964 г. на Занзибаре был ликвидирован традиционный султанат.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

Мали (в составе федерации эта территория называлась Суданской Республикой) и Сенегал. В отличие от небольшого Занзибара, Мали и Сенегал располагали зна­чительной территорией и имели свои предпосылки для создания отдельных госу­дарств, которые и были реализованы.

Федерализация не обязательно происходит в результате создания нового не­зависимого государства, как это видно из предыдущих примеров. Еще одна модель федерализации связана с реорганизацией унитарного государства на федеративных принципах. Ее можно назвать реорганизационной моделью.

Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации — этнических. Государство идет на создание но­вой модели территориально-государственного строительства с более высоким уров­нем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Нередко эта модель используется в результате пересмотра принципов террито­риально-государственного строительства по итогам войн или острых межэтнических конфликтов. В частности, распространены ситуации, когда какой-либо территории удается отстоять свои претензии на особый статус, что приводит к пересмотру кон­ституционных основ государства в целом и его превращению в федерацию.

Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными община­ми — фламандцами и валлонами (см. ниже).

Другой пример — Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Фе­дерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. В этой федерации Эритрея обладала автономией, что скорее позволяет говорить об асим­метричном государстве с высоким уровнем самостоятельности периферийной ав­тономии. В 1962 г. особый статус Эритреи был отменен. После смены власти в начале 1990-х гг. Эфиопия была заново воссоздана в виде девяти штатов, каждый из которых имеет этническую основу. Но Эритрея при этом отделилась и стала независимым государством.

Характерен пример Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн 1992—1995 гг. В частности, в ходе войны на части территории Боснии и Герцеговины возникла Республика Сербская. В процессе примирения под надзором мирового со­общества, после заключения Дейтонских соглашений и принятия конституции 1995 г. Босния и Герцеговина стала асимметричной федерацией из двух частей. Одна из них также называется федерацией, это — Мусульмано-хорватская федера­ция, объединяющая представителей двух общин. Другая — Республика Сербская, получившая в процессе примирения особый статус ³\

³⁸ Наряду с этими двумя субъектами федерации на территории Боснии и Герцегови­ны был создан отдельный округ Брчко с многонациональным составом населения. Особен-

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В Ираке после свержения С. Хусейна начался процесс асимметричной феде­рализации, стимулом для которого послужили сепаратистские настроения в курд­ской общине и уже фактически сложившийся автономный регион Иракского Кур­дистана со своим самоуправлением, пусть и не признанным центральными властя­ми (структура власти, именуемая " региональное правительство Курдистана"). Еще при С. Хусейне в Курдистане действовали парламент и кабинет министров. Далее был введен институт президента Иракского Курдистана. Предполагается, что Ирак­ский Курдистан в процессе конституирования " постсаддамовского" Ирака станет субъектом создаваемой впервые в истории Иракской федерации, возможно — с большими правами в сравнении с другими субъектами федерации. Сторонниками федерализации в Ираке также являются шииты — одна из двух основных групп арабского мусульманского населения, наряду с суннитами.

Процесс реорганизации идет также в Судане. Он начался в 1998 г. в связи с принятием конституции, преобразовавшей Судан в федерацию, состоящую из шта­тов. Федерализация Судана виделась как способ урегулирования противоречий меж­ду Севером и Югом страны, где было развито сепаратистское движение. Новый старт процессу был дан в 2005 г. после подписания мирных соглашений с сепаратистами. Предполагается, что объединение южных штатов — Южный Судан — станет осо­бым автономным регионом со своей выборной властью. Таким образом, в Судане федерализация также идет по асимметричному сценарию.

Реорганизационная модель использовалась в многонациональных социали­стических государствах, где считалась эффективным способом решения нацио­нального вопроса. Однако такие федерации оказались недолговечными и распались на свои этнические фрагменты. Федерация в Югославии была провозглашена на уч­редительной скупщине 29 ноября 1945 г. (конституция 1946 г.). Затем Федератив­ная Народная Республика Югославия была переименована в Социалистическую Фе­деративную Республику Югославия (конституция 1974 г.). Югославия делилась на шесть республик. Из них четыре в процессе распада в начале 1990-х гг. стали неза­висимыми государствами. Оставшиеся две республики — Сербия и Черногория соз­дали Союзную Республику Югославия, которая также двигалась по пути дезинте­грации. Позднее она преобразовалась в союз, который просто называется Сербия и Черногория. В Сербии и Черногории сейчас можно говорить о " мягкой федера­ции" (близкой к конфедерации), и вполне вероятным сценарием является ее рас­пад на две составляющие части, возможный в соответствии с законодательством союза и подпитываемый наличием сепаратизма в меньшей республике — Черного­рии. В 2006 г. истек трехлетний мораторий на проведение референдума о незави­симости Черногории.

ность географического положения этого округа заключается в том, что он делит террито­рию Республики Сербской на две части.

¶ 2.4 Современный сравнительный федерализм

Этнический фактор способствовал федерализации и в послевоенной социа­листической Чехословакии с ее двумя государствообразующ