Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию

О значении и возможности изменения конституции. Теперь, ко­гда рассмотрены содержание Конституции РФ и основные кон­ституционно-правовые институты, мы можем понять логику за­крепленного в Конституции РФ порядка пересмотра Конститу­ции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильно­сти и предупреждения произвольных изменений.

Выше говорилось, что в мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отра­жает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, ус­ложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В де­мократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного закона, в измене­нии конституции обычно бывают заинтересованы силы, консоли­дирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремле­нии ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама кон­ституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск полити­ческих страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Быва­ет и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переме­нам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начав­шихся реформ было внесено более 300 поправок, которые, одна­ко, так и не сумели отразить новое соотношение сил на полити­ческой арене.

Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколь­ко лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая от­мену института президентства, введение парламентаризма и т. д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремист­ских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.

Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как приня­тие конституции, так и ее последующие изменения осуществля­ются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результа­те революции, государственного переворота или других общест­венных потрясений, в результате которых старый конституцион­ный порядок уступает место новому.

Необходимость отличия учредительной власти от законодатель­ной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков конституционно­го нормотворчества в условиях Великой французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция создается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но, приняв конституцию, уч­редительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создавае­мому для изменения конституции. Вот почему следует различать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движение от политики к праву, т. е. рождение консти­туционно-правовой системы, а вторая — внутри уже сложившей­ся системы. Но в любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила выс­ших органов государственной власти.

Первоначальная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то обще­ственного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяют­ся по абстрактным демократическим представлениям. Такой перво­начальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократиче­скую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Кон­ституционное совещание) и через референдум получил одобре­ние народом новой Конституции РФ.

Установленная учредительная власть — это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и допол­нений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномо­чия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (та­ков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреж­дает специальный порядок со специальным органом. Конститу­ция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отно­шении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой — созывать для пересмотра Конституцион­ное Собрание или при определенных условиях использовать все­народный референдум.

Следовательно, установленная учредительная власть — это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае государст­венного переворота может оказаться мертворожденным, при мирном развитии политического процесса в состоянии вырасти в надежного стража демократической и преемственной конститу­ционной власти. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, посколь­ку в отличие от обычных законов, принимаемых законодатель­ным (представительным) органом, все ее акты прямо инспириро­ваны народом или подлежат его одобрению.

Установленная учредительная власть не перечеркивает верхо­венства парламента, его представительный характер. Но она га­рантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем чтобы та­кого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, огра­ниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее за­дач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу суще­ствованию представительной системы и непомерному возвыше­нию исполнительной власти.