Референдум

Понятие референдума. Право на участие в референдуме. В ми­ровой практике референдум — это осуществляемое путем тайно­го голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или не­согласие) с теми или иными действиями парламента, главы госу­дарства или правительства. Референдумы применяются для дос­тижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (например, принятие конституции или внесение в нее поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях. Другой распространенный повод проведения референдума — же­лание государственной власти получить одобрение какого-то сво­его акта, когда она не решается брать на себя ответственность.

Исход референдума может иметь императивное значение, и тогда следует утверждение законодательного акта или отклонение его, отставка правительства и т. д. Такие референдумы, если они предусмотрены конституциями, иногда называют «контрольны­ми». Например, таковыми были в 1970—1980-е гг. референдумы в Великобритании, Дании и других западноевропейских странах по поводу вступления в Европейское экономическое сообщество. Но встречаются и консультативные референдумы, исход которых не носит обязательного характера. Например, в Швеции в 1956 г. в ходе референдума только 15% принявших в нем участие одоб­рили перевод транспорта на правостороннее движение, но, не­смотря на это, парламент все же принял такой закон.

Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственно­го лидера или действий органов власти. Часто так называют оп­рос населения с целью определения судьбы какой-либо террито­рии. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.

Инициатива референдума может исходить и от избирателей (Италия, США) или субъектов федерации (Швейцария). В этих случаях он часто приобретает антиправительственную направлен­ность. Возможна ситуация, когда референдум носит чисто фа­культативный характер. В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом РСФСР «О» референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. Это был во многом противоречи­вый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведе­ния референдума со стороны 1 млн граждан Российской Федера­ции, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требо­вания о назначении референдума. Только Съезд был вправе при­нимать решение о всенародном референдуме, но, поскольку обя­зательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то что в 1990-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти серьезно нужда­лись в выявлении воли народа. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года, он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Первый такой закон был принят в 1995 г. Ныне действует Федеральный конституци­онный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редак­ции от 30 декабря 2006 г.). Референдум РФ — всенародное голо­сование граждан РФ по вопросам государственного значения. Ре­ферендум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регу­лируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Федеральным конституционным законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общерос­сийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Кон­ституционное Собрание принимает решение о вынесении на все­народное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

изменения статуса субъектов РФ;

досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента или депутатов, Государственной Думы либо перенесении сроков проведения таких выборов;

принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

введения, изменения и отмены федеральных налогов и сбо­ров, а также освобождения от их уплаты;

принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

амнистии и помилования и др.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоре­чить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнан­ные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвы­чайного положения, введенного на территории Российской Фе­дерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не про­водится; в течение двух лет после дня официального опубликова­ния (обнародования) результатов референдума с такой же по со­держанию или по смыслу формулировкой вопроса. Проведение референдума Российской Федерации не допускается в период из­бирательной кампании, проводимой одновременно на всей тер­ритории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Госу­дарственной Думы Федерального Собрания РФ (данное положе­ние не действует в случаях вынесения на всенародное голосова­ние проекта новой Конституции или вопроса, предусмотренного международным договором).

В 2003 г. аналогичные положения, содержавшиеся и в ранее действовавшем Федеральном законе, были обжалованы в Кон­ституционный Суд РФ группой депутатов Государственной Ду­мы, утверждавших, что таким образом ограничивается конститу­ционное право граждан на участие в референдуме.

Конституционный Суд указал (постановление от 11 июня 2003 г.), что положениями Конституции обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка про­ведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено при осу­ществлении как избирательных прав, так и права участвовать в рефе­рендуме. Федеральный законодатель при решении указанных вопро­сов обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не ме­нее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

Исходя из того что каждая из этих форм предназначена для дос­тижения самостоятельных целей, федеральный законодатель опреде­ляет время проведения как выборов, так и референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объектив­ных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъяв­лению граждан и привести к снижению эффективности и той и дру­гой формы непосредственного народовластия, федеральный законо­датель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конститу­ции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности вы­боров.

...Предусмотренные оспариваемыми законоположениями перио­ды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законода­тельство призвано обеспечивать равные возможности участия граж­дан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избира­тельного цикла (который в соответствии со ст. 81 (ч. 1) и 96 (ч. 1) Конституции РФ составляет четыре года), с тем чтобы с учетом уста­новленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума обеспечить возможность про­ведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов.

Конституционный Суд РФ постановил признать оспариваемые положения в части, устанавливающей период, в течение которого граждане РФ не могут выступать с инициативой о проведении рефе­рендума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается, не противоречащим Конституции РФ, поскольку по конституционно-правовому смыслу положений Закона период, в те­чение которого граждане могут выступать с инициативой о проведе­нии референдума Российской Федерации и непосредственно участво­вать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспе­чивалась возможность проведения не менее двух референдумов.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким об­разом, чтобы исключалась возможность его множественного тол­кования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых послед­ствий принятого на референдуме решения. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Россий­ской Федерации или в совместном ведении Российской Федера­ции и субъектов РФ.

Право на участие в референдуме. При проведении референдума действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления при тайном голо­совании. Практически общими являются основные гарантии из­бирательных прав и прав на участие в референдуме, не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует непосредствен­но. Участие в референдуме является свободным, контроль за во­леизъявлением гражданина не допускается. Исключается воз­можность наблюдения за заполнением бюллетеня для голосова­ния.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референду­ма, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме и связанных с ним действиях имеет право уча­ствовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находя­щийся в период подготовки и проведения референдума за преде­лами территории Российской Федерации, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Не имеет права участ­вовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недее­способным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Назначение референдума. Инициатива проведения референду­ма принадлежит:

не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на уча­стие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Рос­сийской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;

Конституционному Собранию — в случае, предусмотрен­ном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором и федеральным конституционным законом.

Граждане, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддерж­ку референдума. Эта инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъ­ектов РФ. Инициативная региональная подгруппа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с хода­тайством о регистрации. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и при­ложенных к нему документов требованиям Федерального кон­ституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления хо­датайства принимает решение о регистрации и извещает об этом

Центральную избирательную комиссию РФ. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Основанием для отказа в регистра­ции инициативной подгруппы может быть только нарушение Федерального конституционного закона «О референдуме Россий­ской Федерации».

После регистрации региональных подгрупп более чем в поло­вине субъектов РФ Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о регистрации всей инициативной группы и проведении референдума. При этом указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку референдума. С момента по­лучения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выноси­мого на референдум. Период, в который могут собираться подпи­си для референдума субъекта РФ, должен составлять не менее 30 дней, а местного референдума — 20 дней.

Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней проверяет соответствие всех поступивших документов требовани­ям Федерального конституционного закона и направляет свое ре­шение Президенту РФ, одновременно информируя об этом пала­ты Федерального Собрания РФ. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отве­чает требованиям Федерального конституционного закона, выно­сится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. Этот отказ может быть обжа­лован в Верховный Суд РФ, но в случае отрицательного решения Суда все процедуры по реализации и инициативы проведения ре­ферендума прекращаются. Регистрация инициативной группы может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня го­лосования в случаях нарушения закона (порядка выдвижения инициативы и ведения агатиации, подкупа участников референ­дума и др.).

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собра­ние вправе вынести на референдум проект новой Конститу­ции РФ. Порядок принятия решения об этом должен быть опреде­лен Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом «О рефе­рендуме Российской Федерации».

Референдум назначает Президент РФ. До принятия такого ре­шения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соот­ветствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблю­дение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в тече­ние месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент назначает рефе­рендум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Кон­ституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федераль­ным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ не позднее чем через 10 дней определяет дату проведения референдума, при этом голосование может быть на­значено на любое воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования решения. Проведение голосования одновременно с выборами федеральных органов государственной власти не до­пускается.

Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализа­ции и защиты права на участие в референдуме осуществляют из­бирательные комиссии, созданные и действующие на постоян­ной основе в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Систему комиссий референдума составляют следующие ко­миссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоя­щим:

Центральная избирательная комиссия Российской Федера­ции;

избирательные комиссии субъектов РФ;

территориальные избирательные комиссии или избиратель­ные комиссии муниципальных образований, действующие в слу­чаях, предусмотренных законодательством о выборах и референ­думах, в качестве территориальных избирательных комиссий, а также специальные территориальные комиссии референдума;

участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышени­ем установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава муниципального обра­зования по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 50 дней до дня проведения референдума с учетом администра­тивно-территориального деления и местных условий в целях соз­дания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме. Списки участков референдума с указани­ем их границ, адресов и номеров телефонов участковых комис­сий по проведению референдума подлежат обязательному опуб­ликованию не позднее чем за 45 дней до дня проведения рефе­рендума.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется не позднее чем за 21 день до дня голосования территориальной комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых главой му­ниципального образования. Предусмотрен особый порядок со­ставления списков военнослужащих и других граждан, находя­щихся ко времени проведения референдума вне территории сво­его участка.

Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РФ предос­тавляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением при­чин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению ре­ферендума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заяв­ление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения рефе­рендума и в день проведения референдума — немедленно. Агитация по вопросам референдума может проводиться: 1) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публич­ных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

посредством выпуска и распространения печатных, аудио­визуальных и других агитационных материалов;

на каналах организаций телерадиовещания и в периодиче­ских печатных изданиях;

иными не запрещенными законами методами.

Расходы на проведение агитации по вопросам референдума подлежат оплате из фондов референдума, за исключением случа­ев предоставления бесплатного эфирного времени в порядке и сроки, установленные законом. Политические партии — участ­ники референдума могут создавать инициативные агитационные группы на средства из фондов референдума. Инициативная группа по проведению референдума, как и инициативная агитационная группа (в нее должно входить не менее 500 участников референду­ма), вправе самостоятельно определять методы, формы проведе­ния и содержание своей агитации по вопросам референдума. За­прещается проводить агитацию по вопросам референдума, вы­пускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным
органам, органам местного самоуправления;

лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с ис­пользованием преимуществ должностного или служебного поло­жения;

воинским частям, военным организациям и учреждениям;

благотворительным организациям и религиозным объеди­нениям, а также учрежденным ими организациям;

комиссиям референдума и членам комиссий референдума с правом решающего голоса;

иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностран­ным юридическим лицам;

представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профес­сиональной деятельности (это не распространяется на информа­цию по вопросам референдума).

Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам рефе­рендума, которые были предложены ею для вынесения на рефе­рендум. Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, кото­рые были указаны в ходатайстве о ее регистрации. Использование в агитационных материалах изображения физического лица, вы­сказываний физического лица по вопросам референдума возмож­но только с письменного согласия данного физического лица. Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня поступления документов принимает решение о реги­страции инициативной агитационной группы и выдает ей регист­рационное свидетельство либо принимает решение об отказе в регистрации.

Проведение агитации начинается со дня регистрации инициа­тивной группы по проведению референдума и создания соответ­ствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Агитация в периодических печатных изданиях, учредителями которых являются политические партии, члены и уполномочен­ные представители инициативной группы по проведению рефе­рендума, инициативных агитационных групп, проводится в тот же период.

Агитация на каналах организаций телерадиовещания и в пе­риодических печатных изданиях проводится в период, который на­чинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в 00.00 ча­сов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам референдума в день, предше­ствующий дню голосования, и в день голосования запрещается. Государственные органы, органы местного самоуправления обя­заны содействовать инициативной группе по проведению рефе­рендума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий.

Голосование и определение результатов. В бюллетене для голо­сования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления го­лосующего словами «за» или «против», справа от которых поме­щаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на рефе­рендуме должен содержать разъяснение о порядке его заполне­ния. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референ­дума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведе­нию референдума об итогах голосования и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней со дня про­ведения референдума определяет результаты референдума. Цен­тральная избирательная комиссия признает референдум состояв­шимся, если в голосовании приняло участие более половины гра­ждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Централь­ная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недейст­вительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в со­вокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников рефе­рендума на момент окончания голосования. Решение Централь­ной избирательной комиссии о признании результатов референ­дума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. В этом случае Центральная комиссия назначает повтор­ное голосование не позднее 30 дней со дня вступления в силу ре­шения Комиссии.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в це­лом по Российской Федерации подлежат официальному опубли­кованию Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия опубликовывает для всеобщего сведения итоги голосо­вания по каждому субъекту РФ.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязатель­ным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это реше­ние действует на всей территории Российской Федерации и мо­жет быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган госу­дарственной власти* в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Лица, препятствующие свободному осуществлению граждани­ном РФ его права на участие в референдуме путем подкупа, об­мана, применения физического насилия или угрозы его приме­нения, подлога документов референдума, заведомо неправильно­го подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе из­бирательных комиссий или комиссий по проведению референду­ма и работе членов указанных комиссий, а также законной дея­тельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению реше­ния, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными зако­нами.