Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации

В федеративных государствах обычно предусматриваются кон­ституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной ин­тервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно ис­пользовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводи­лось президентское правление.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливаю­щие основания для федерального вмешательства в права субъек­тов Федерации и введения президентского правления. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмеша­тельства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечива­ют в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуще­ствление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Пре­зидента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).

Права субъектов могут стать объектом ограничения со сторо­ны федеральных судов. Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта РФ, если он не соответст­вует Конституции РФ. Суды общей юрисдикции объявляют не­действующими, т. е. не подлежащими применению, законы субъектов РФ, противоречащие федеральным законам. Прокуро­ры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствую­щих органах власти субъектов РФ.

Конкретными инструментами, способствующими исправле­нию нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногла­сий между федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной вла­сти, противоречащих Конституции, федеральным законам и ука­зам, досрочно прекращать полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Россий­ской Федерации. Федеральным законом может быть досрочно распущен законодательный (представительный) орган субъек­та РФ.

Конституция не устанавливает оснований и порядка исполь­зования Вооруженных Сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений кон­ституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на тер­ритории России или в отдельных ее местностях военное положе­ние, режим которого согласно Конституции определяется феде­ральным конституционным законом.

В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г.. касающийся за­щиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного харак­тера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Рос­сийской Федерации, подтверждает суверенитет государства и ус­танавливает, что при возникновении вооруженного конфликта «обязанность правительства всеми законными средствами под­держивать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целост­ность государства» (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводи! га­рантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекра­тивших участвовать в военных действиях. Данные гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обраще­ния с этим населением.

Примером применения Вооруженных Сил РФ являются собы­тия, происходившие в Чеченской Республике в 1994—1996 гг. В этой республике, являющейся субъектом РФ, сложилась экст­раординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. го­сударственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции РФ и феде­ральных законов, была разрушена система законных органов вла­сти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирова­ния, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и сво­бод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты — не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заяв­лении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками про­изошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гра­жданскую войну.

Между тем Конституция РФ, как и ранее действовавшая Кон­ституция 1978 г., не предусматривает возможности односторон­него решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по вза­имному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соот­ветствии с федеральным конституционным законом.

Поскольку федеральными властями (Президентом, Прави­тельством, Федеральным Собранием) неоднократно предприни­мались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению, указы Президента РФ от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства РФ предписали Вооружен­ным Силам и внутренним войскам МВД применить меры госу­дарственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Феде­рации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исхо­дили из того, что на территории Чеченской Республики сложи­лась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.

Как было признано Конституционным Судом РФ в постанов­лении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указан­ных актов Президента и Правительства, конституционным осно­ванием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71 (п. «м»), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. «ж» ч. 1) Конституции РФ. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Фе­дерации, ее независимости, безопасности и целостности. Прези­дент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномо­чий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Фе­дерации, как оборона и безопасность.

Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в «установленном Конституцией порядке». Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отноше­нии полномочий, не перечисленных в ст. 83—89 Конститу­ции РФ, общие рамки этих полномочий определяются принци­пом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряже­ния Президента не должны противоречить Конституции и зако­нам Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ также отметил, что, хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на консти­туционных основах, они привели к гибели тысячи российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в об­щесудебном порядке.

В 1999—2002 гг. после вооруженного нападения чеченских бандформирований на Дагестан в Чечне была осуществлена мас­штабная контртеррористическая операция, сопровождавшаяся введением на территорию Чеченской Республики федеральных Вооруженных Сил и внутренних войск МВД. С конца 2002 г. в республике началось возрождение органов государственной вла­сти, в марте 2003 г. был проведен референдум и принята Консти­туция Чеченской Республики, а затем состоялись выборы Прези­дента Чеченской Республики, сформировано правительство и су­дебная система.