Свобода передвижений и места жительства

Право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства принадлежит каждому, кто законно находится на тер­ритории Российской Федерации. Следовательно, этого права ли­шены лица, проникшие в страну в нарушение визового режима или законодательства о въезде. Закрепляя это право, государство тем самым признает территорию страны принадлежащей самим гражданам, которые в соответствии со своими интересами и без всяких пропусков могут переезжать из одной местности в другую и определять себе место жительства.

Более подробно эти вопросы регулируются Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвиже­ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Россий­ской Федерации» (в редакции от 18 июля 2006 г.).

Закон ограничивает свободу передвижения в определенных районах (в пограничной полосе, закрытых военных городках, за­крытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекци­онных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, чрезвычайное или военное положение). Следовательно, за пределами таких районов никакие ограничения свободы пере­движения любым видом транспорта или пешком не допускаются.

Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» (в редакции от 10 января 2006 г.) закрепил особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в закрытом административно-территориальном образовании, предусмотрев ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории; порядок обеспечения особого режи­ма конкретного закрытого административно-территориатьного образования принимается Правительством РФ. Пропускной ре­жим, т. е. въезд и выезд, определяется органами местного само­управления совместно с руководителями предприятий и органа­ми ФСБ. Конституционный Суд РФ определил (25 декабря 2003 г.), что отказ во въезде может быть обжалован в судебном порядке.

Законом вводятся ограничения на создание и деятельность на территориях этих образований организаций, учредителями кото­рых являются иностранные граждане, лица без гражданства, ино­странные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

Реализации права на выбор места жительства сопутствует оп­ределенный порядок. Закон устанавливает обязанность гражда­нина, прибывающего на новое место жительства, в течение семи дней зарегистрироваться в органах внутренних дел. Отказ граж­данину в регистрации может быть обжалован в судебном поряд­ке. При этом регистрация не тождественна прописке, которая все еще сохраняется во многих городах и является прямым наруше­нием конституционной свободы выбора места жительства.

Конституционный Суд РФ постановлением от 25 апреля 1995 г. по делу Л. Н. Ситаловой отметил, что заключением Комитета кон­ституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. нормативные ак­ты о прописке признаны недействующими, что означает и лишение их силы в Российской Федерации. Законность основанных на таких актах действий и решений правоприменительных органов проверяет­ся судами общей юрисдикции, которые, согласно ч. 2 ст. 12 Консти­туции РФ, установив при рассмотрении дела несоответствие акта го­сударственного или иного органа закону, должны принимать реше­ние в соответствии с законом. Суд также указал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.

Порядок регистрации и снятия граждан РФ с регистрацион­ного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах России установлен Правилами, которые утверждены поста­новлением Правительства РФ (в редакции от 24 декабря 2004 г.). Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых по­мещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении этого срока обратиться к должно­стным лицам, ответственным за регистрацию, и представить: до­кумент, удостоверяющий личность; заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания.

На практике в ряде регионов Российской Федерации получила развитие регистрация гражданина по месту жительства при усло­вии уплаты им установленного сбора, что является нарушением конституционного права на свободный выбор места жительства.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 апреля 1996 г. отметил следующее.

Право на выбор места жительства составляет часть свободы само­определения личности. Органы государственной власти управомоче-ны лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регист­рационный учет не может носить разрешительного характера и слу­жить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.

Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и Главы администрации Мос­ковской области положения об уплате сбора и представлении кви­танций о его уплате как условии для регистрации гражданина проти­воречат Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на сво­боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федера­ции и фактически устанавливают совершенно иной — разрешитель­ный — правовой режим регистрации граждан, который не соответст­вует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.

Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-ли­бо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (ст. 27).

Вопрос о природе правил регистрации, предусмотренных в указанном постановлении Правительства РФ, рассматривался Конституционным Судом РФ.

В постановлении от 2 февраля 1998 г. Конституционный Суд от­метил, что регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным за­коном способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушени­ем требований Конституции РФ и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том чис­ле в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.

Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возложил на Правительство РФ обязанность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Российской Феде­рации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи­тельства в пределах Российской Федерации.

Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство РФ разработать только порядок регист­рации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем исчерпывающе сфюрмулированы лишь условия, при которых допускаются ограниче­ния прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребыва­ния и жительства в пределах Российской Федерации. Следовательно, Правительство РФ при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федера­ции вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конститу­цией РФ и федеральными законами, чем нарушило ст. 115 Конститу­ции.

В соответствии с п. 10 Правил регистрация граждан по месту пре­бывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен органом ре­гистрационного учета. Тем самым срок временного пребывания по­ставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмот­рения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано и ссылкой на ст. 680 ГК РФ, поскольку, закрепляя шестимесячный срок временного проживания, она определяет правовой статус толь­ко временных жильцов по договору найма, и, кроме того, в ГК РФ наряду с этим предусмотрены и более длительные сроки для таких договоров.

Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов ис­полнительной власти и других органов регистрационного учета в гра­жданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право гра­ждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахо­ждения в том или ином месте временного пребывания должен опре­деляться самим гражданином. Его установление государством недо­пустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания. Конституционный Суд РФ постановил: признать соответствующие пункты Правил регистрации и снятия граждан Рос­сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвер­жденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года, не соответствующими Конституции РФ.

Важное значение имеет закрепление в Конституции права ка­ждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Такое положение согласуется с содержащимися в п. 3 ст. 12 Международного пакта о граждан­ских и политических правах и других международных актах уста­новлениями о праве каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и об отсутствии у него какой-либо обязанности возвращаться в эту страну.

Порядок реализации этого права установлен Федеральным за­коном «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 10 января 2007 г.). Гра­жданин РФ не может быть ограничен в праве на выезд из Рос­сийской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом. Он не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию, а выезд из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близ­ких родственников каких-либо ограничений прав, гарантирован­ных законодательством Российской Федерации и международны­ми обязательствами Российской Федерации. Порядок пересече­ния Государственной границы РФ при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регу­лируется Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и указанным Федеральным законом.

Основными документами, удостоверяющими личность граж­данина РФ, по которым граждане осуществляют выезд из Рос­сийской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, призна­ются:

паспорт;

дипломатический паспорт;

служебный паспорт;

паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Паспорт выдается гражданину РФ по его письменному заяв­лению, поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних дел по месту жительства, Министерством иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, а также дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Федеральным законом от 18 июля 1998 г. установлено, что гражданам, находящимся на военной службе, деятельность которых связана с выполнением функций и задач за пределами Российской Федерации, паспорт выдается со­ответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Паспорт оформляется соответствующим государственным ор­ганом в срок не более одного месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на пять лет. При наличии документально под­твержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экс­тренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого род­ственника и требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.

Закон строго регламентирует основания для отказа в выдаче заграничного паспорта. В первую очередь эти основания связаны с государственной тайной. Так, право на выезд может быть вре­менно ограничено в случаях, если гражданин при допуске к све­дениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Зако­ном РФ «О государственной тайне», заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограни­чения не может превышать пять лет со дня последнего ознаком­ления лица со сведениями особой важности или совершенно сек­ретными сведениями, — до истечения срока ограничения, уста­новленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с федеральным законом.

В случае, если имеется заключение Межведомственной ко­миссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Прави­тельством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.

По другим основаниям право на выезд временно ограничива­ется, если гражданин:

призван на военную службу или направлен на альтернатив­ную гражданскую службу, до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, до вынесения решения по де­лу или вступления в законную силу приговора суда;

осужден за совершение преступления, до отбытия (исполне­ния) наказания или до освобождения от наказания;

уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на не­го судом, до исполнения обязательств либо до достижения согла­сия сторонами;

сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограниче­ния, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, при­нявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.

Решения об ограничении права на выезд из Российской Феде­рации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до всту­пления в силу настоящего Федерального закона, обжалуются гра­жданами в Межведомственную комиссию, образуемую Прави­тельством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в трехмесячный срок. Отказ гражданину в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжшюван в суд.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. в связи с жштобой А. Я. Аванова Указом Президента РФ от 4 мая 1998 г. установлено, что на территории Российской Федерации гражданину РФ, не имеющему подтвер­жденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пределами Российской Фе­дерации, оформление и выдача паспорта, удостоверяющего его личность за пределами страны, производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту его фактического проживания на территории Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О порядке выезда из Россий­ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не рассмат­ривается как выезд из Российской Федерации в течение срока действия у лица визы следование с одной части территории РФ на другую через территорию иностранного государства в режиме транзитного проезда.

Существенной стороной права на выезд из Российской Феде­рации является право граждан беспрепятственно возвращаться в нее. Для лиц, имеющих российское гражданство, не требуется каких-либо въездных виз или разрешений. В случае утраты пас­порта вне пределов Российской Федерации въезд осуществляется на основании свидетельства (постановление Правительства РФ в редакции от 24 апреля 2003 г.). Этим же постановлением утвер­ждено Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства.

На протяжении всего тоталитарного периода и даже в начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовала норма Уголовно­го кодекса, согласно которой «бегство за границу» или отказ воз­вратиться из-за границы квалифицировались как измена Родине, т. е. как деяние, умышленно совершенное гражданином в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или госу­дарственной безопасности и обороноспособности.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 20 декабря 1995 г. по делу В. А. Смирнова признал эту норму неконституционной. Суд отметил, что ограничения права свободно выезжать за пределы Рос­сийской Федерации, как и любого иного конституционного права, допустимы в строго определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целях. Эти ограничения не могут толковаться расширительно, не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Рос­сийской Федерации, и влечь уголовную ответственность за бегство за границу и отказ возвратиться из-за границы, квалифицируемые в со­ответствии с УК РСФСР как измена Родине. Предусмотренное дан­ной нормой деяние в силу Конституции РФ, а также международных договоров с участием Российской Федерации не может рассматри­ваться как преступление, посягающее на оборону, суверенитет, тер­риториальную неприкосновенность, государственную безопасность или обороноспособность, служить самостоятельным основанием для уголовной ответственности за измену Родине.

В Уголовном кодексе РФ, вступившем в силу с 1 января 1997 г., данный состав преступления исключен.