Ограничения прав и свобод

Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуа­ции, требующие от государства ограничить отдельные граждан­ские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах может или должен это делать. Нетрудно понять, что в таком сложном деле волюнтаризм, а тем более злоупотребления недопустимы. Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавли­вают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от ис­полнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений основных прав только законом или на основании закона, т. е. актами, в принятии которых исполни­тельная власть прямо не участвует.

В Российской Федерации конституционное регулирование во­проса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отме­няющие или умаляющие права и свободы человека и граждани­на». Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких ос­нований (термин «умаление», однако, следует признать юридиче­ски недостаточно ясным, скорее всего в данном контексте он оз­начает любое сокращение объема разрешаемых действий).

Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Кон­ституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Эти основания — всего шесть и ни одним больше — сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализа­ции прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреб­лений. Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указыва­ются два важных условия: 1) права могут быть ограничены толь­ко федеральным законом и 2) «только в той мере, в какой это не­обходимо».

Оба эти условия также вызывают вопросы. Во-первых, почему в столь важном деле, как ограничение конституционных прав и свобод, законодатель не прибегнул к авторитету федерального конституционного закона, который, казалось бы, является более уместным для данного случая? Во-вторых, упоминание о «мере, в какой это необходимо» порождает беспокойство в связи с воз­можностью слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств (например, массовом психозе) может послужить основой для произвола. Конституци­онный Суд РФ в связи с этим в ряде своих постановлений обос­нован требование соблюдения соразмерности ограничений как гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости.

Требуют также правового разъяснения такие основания огра­ничения прав, как «нравственность» и «обеспечение безопасно­сти государства». Любая степень неясности может привести к не­желательным для общества последствиям. Федеральными закона­ми, в которых содержатся отдельные ограничения прав и свобод, обычно раскрываются понятия соответствующих направлений или форм деятельности государства («безопасность», «оборона», «оперативно-розыскная деятельность» и др.).

Следует отметить, что по смыслу приведенных статей Консти­туции в Российской Федерации возможны только общие ограни­чения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем самым как бы исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц. В ФРГ, например, Основной закон позволяет ограничивать основные права лиц, которые злоупот­ребляют свободой печати, свободой преподавания, свободой соб­раний, тайной переписки, собственностью, правом убежища. Объем лишения указанных прав определяется Федеральным кон­ституционным судом. Отсутствие подобной нормы в Конститу­ции РФ не означает, что в России индивидуальное ограничение прав и свобод за злоупотребление ими в принципе невозможно.

В мировой конституционной теории и практике общепризна­но, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональ­ные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.)- Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы чрезвычайное положение государством-участником было офици­ально объявлено и об этом сообщено другим государствам.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) чрезвычайное положе­ние может повлечь за собой отдельные ограничения прав и сво­бод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с федеральным конституционным законом и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. При этом не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинст­во личности, право на неприкосновенность частной жизни, га­рантии против сбора информации о чьей бы то ни было частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а также всю сумму прав, связанных с судебной защитой. Набор этих прав, повторяющий аналогичные положения Международ­ного пакта о гражданских и политических правах, отражает стремление защитить те права и свободы, реализация которых никак не может помешать достижению целей властей в связи с объявлением чрезвычайного положения и которые должны со­блюдаться при любых обстоятельствах.

В Конституции есть еще одна важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 «создание чрезвычайных судов не допускается»¹. Следова­тельно, даже в условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий.

Создание чрезвычайных судов обосновывалось требованиями военного времени, но гораздо чаще они становились орудием массовых репрессий в тоталитарных государствах. Такую роль в СССР в 1930-е гг. играли разного рода «особые совещания», «специальные трибуналы» и т. д. Чрезвычайные суды, действуя в атмосфере общественной истерии, страха или давления со сторо­ны правящих кругов, выносили приговоры, вплоть до смертных, без достаточных правовых оснований, детального предваритель­ного и судебного следствия и процессуальных гарантий для подсудимых (так называемое упрощенное производство). Формально такие суды — там, где они периодически создаются, — могут быть включены в общую судебную систему, но обычно их созда­ние исключает какое-либо обжалование в вышестоящие суды об­щей юрисдикции. Тем самым грубо нарушаются элементарные права и свободы граждан.

В современных демократических государствах чрезвычайные суды запрещаются. Европейский Суд по правам человека при­знал не соответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод («право на независимый и беспристрастный суд» — ст. 6) создание в Турции «судов государственной безопас­ности», которые включают в свой состав наряду с гражданскими судьями военного судью. В наше время к созданию чрезвычай­ных судов под различными названиями прибегают авторитарные и военные режимы.

Чрезвычайное положение — особый правовой режим, времен­но вводимый для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Такой режим меняет характер деятель­ности органов государственной власти и местного самоуправле­ния, должностных лиц и общественных объединений, допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан. Порядок введе­ния чрезвычайного положения регулируется конституциями и за­конами, соответствующий акт принимается главой государства. Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 4) указывает, что чрезвычайное положение вводится в усло­виях, когда жизнь нации находится под угрозой, о чем офици­ально объявляется; в этих условиях государство может принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положе­ния, эти меры не должны влечь за собой дискриминацию исклю­чительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. О таких отступлениях государство обязано немедленно информировать Генерального секретаря ООН. Не допускается отступление от защиты ряда прав человека (на жизнь, против применения пыток, против рабства и др.).

В России чрезвычайное положение регламентируется Феде­ральным конституционным законом «О чрезвычайном положе­нии» (в редакции от 7 марта 2005 г.). Чрезвычайное положение (ЧП) вводится лишь при наличии обстоятельств, которые пред­ставляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного
строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, мас-
совые беспорядки, террористические акты, блокирование или за-
хват особо важных объектов или отдельных местностей, подго-
товка и деятельность незаконных вооруженных формирований,
межнациональные, межконфессиональные и региональные кон-
фликты, сопровождающиеся насильственными действиями, соз-
дающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граж-
дан, нормальной деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного № техногенного харак-
тера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпиде-
мии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных при-
родных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, по-
влекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение
ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значи-
тельные материальные потери и нарушение условий жизнедея-
тельности населения и требующие проведения масштабных ава-
рийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Фе­дерации или в ее отдельных местностях вводится указом Прези­дента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Феде­рации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента подлежит утверждению Советом Федерации. В указе должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП; обоснование необходимости вве­дения ЧП; границы территории, на которой вводится ЧП; силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень времен­ных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граж­дан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), от­ветственные за осуществление применяемых мер; время вступле­ния указа в силу, а также срок действия ЧП. Указ Президента подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опуб­ликованию.

Указ Президента, не утвержденный Советом Федерации, утра­чивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население страны или соответствующих ее отдельных мест­ностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении ЧП. При введении ЧП на всей территории Россий­ской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума про­должают свою работу в течение всего периода действия ЧП. Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Феде­рации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток (допускается продление).

Закон устанавливает меры и временные ограничения, приме­няемые в условиях ЧП, силы и средства, обеспечивающие ре­жим, особое управление соответствующей территорией. Гарантии прав граждан, ответственность граждан и должностных лиц пре­дусматривают установление пределов временных ограничений, порядок и условия применения физической силы и специальных средств, порядок задержания граждан, ответственность за нару­шение требований режима, осуществление правосудия и деятель­ность прокуратуры. Законом установлен исчерпывающий пере­чень возможных ограничений прав и свобод на время ЧП. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП, запреще­ние проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, забастовок, ограничение движения транспорт­ных средств и осуществления их досмотра и др. В наиболее опас­ных случаях, при попытках насильственного изменения консти­туционного строя, массовых беспорядках и других действиях, уг­рожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостанов­ление деятельности политических партий и общественных объе­динений, ограничение или запрещение продажи оружия, спирт­ных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их прожи­вания или за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет, продление срока задержания подозреваемых в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений (не более чем на три месяца). Во время действия ЧП выборы и референду­мы не проводятся.

Данный Закон предусматривает, что неправомочное примене­ние силы сотрудниками правоохранительных органов, как и пре­вышение должностными лицами своих полномочий, включая на­рушение гарантий прав граждан, влечет за собой соответствую­щую ответственность.

От чрезвычайного положения следует отличать чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, для предупреж­дения и ликвидации которых создана единая государственная система. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­ра» (в редакции от 4 декабря 2006 г.) указывает, что эта государ­ственная система осуществляет социальную защиту населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, содействует реализа­ции прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвы­чайных ситуаций и проч.

Военное положение. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на террито­рии Российской Федерации или в отдельных ее местностях в слу­чаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии. В период действия военного положения, вводимого указом Президента РФ с утверждением Советом Федерации, допускается ограничение прав и свобод граждан, деятельности организаций и должност­ных лиц; на них могут возлагаться дополнительные обязанности. В добавление к тем ограничениям прав и свобод, которые указа­ны выше применительно к чрезвычайному положению, меры во­енного положения предусматривают приостановление деятельно­сти, подрывающей в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации, привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, изъятие для нужд оборо­ны имущества у организаций и граждан, запрещение или ограни­чение выбора места пребывания или жительства, запрещение на­хождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, введение военной цензуры за почто­выми отправлениями, интернирование граждан иностранного го­сударства, воюющего с Россией, запрещение выезда граждан РФ за пределы страны и др. Выборы и референдумы при военном положении не проводятся. На период военного положения граж­дане обязаны: выполнять требования органов государственной власти и военного управления, являться по вызову этих органов, участвовать в выполнении работ для нужд обороны, предостав­лять необходимое имущество. Определенные обязанности возла­гаются также на организации, находящиеся на соответствующей территории.

Ограничения прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федераль­ных законов. Эти ограничения чаще всего выступают как необ­ходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие зако­ны, абсолютно необходимые в интересах большинства граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что застав­ляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответ­ствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особенно важны законы об органах фе­деральной службы безопасности, о внутренних войсках МВД, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о государст­венной охране.

Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» (в редакции от 27 июля 2006 г.) предоставляет органам безопасно­сти право устанавливать на конфиденциальной основе отноше­ния сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осущест­влять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и орга­низациям, в определенных случаях; проверять у граждан доку­менты, удостоверяющие личность; осуществлять административ­ное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.

Органы ФСБ вправе производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследовании лиц, подозреваемых в со­вершении преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, осуществ­ляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом они принимают меры по обеспечению нормальной жизнедея­тельности населения и функционирования в этих целях соответ­ствующих объектов в данной местности. Эти органы также могут временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на от­дельных объектах), обязывать граждан оставаться там или поки­нуть эти участки в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, опера­тивно-розыскных и антитеррористических мероприятий.

В целях противодействия терроризму органам ФСБ предос­тавлено право на контрразведывательную деятельность, допус­кающую ограничение конституционных прав граждан (по реше­нию суда) на срок до 180 суток, а в неотложных случаях — без предварительного судебного постановления, но с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов.

Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 27 июля 2006 г.) узаконивает права военнослужащих внутренних войск при исполнении возложенных на них обязанностей проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие лич­ность, если имеются достаточные основания подозревать их в со­вершении преступления или административного правонаруше­ния; задерживать и доставлять в органы милиции лиц, совершив­ших правонарушение или покушающихся на его совершение, либо с целью установления личности; задерживать определенных лиц на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях до передачи органам милиции; производить досмотр транспорт­ных средств; производить обыск лиц, заключенных под стражу, и др. Внутренние войска МВД участвуют в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической дея­тельности.

Закон РФ «О милиции» (в редакции от 27 июля 2006 г.) закре­пляет права милиции проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточ­ные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; получать от граждан необ­ходимые объяснения; задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; входить беспрепят­ственно в жилые и иные помещения граждан, в помещения предприятий, организаций и учреждений и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и в других случаях; производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости и личный досмотр пассажиров; временно ограничивать или за­прещать движение транспорта и пешехохюв на улицах и дорогах; осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия и др. Милиция участвует в противодействии терроризму и обеспечении правового режима контртеррористической опера­ции. Она контролирует соблюдение правил регистрационного учета граждан, правил въезда и выезда из Российской Федера­ции, установленных для иностранцев.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 2 декабря 2005 г.) позволяет органам внутренних дел, федеральной службы безопасности, пограничной охраны, службы внешней разведки, налоговой полиции, государственной охраны в целях борьбы с преступностью проводить гласно и не­гласно оперативно-розыскные действия; устанавливать на без­возмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфи­денциальной основе органам, осуществляющим оперативно-ро­зыскную деятельность; использовать служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц и др.

Определяя основания и порядок проведения оперативно-ро­зыскных мероприятий, Закон устанавливает правило, согласно которому проведение оперативно-розыскных меропрятий, огра­ничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф­ных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Предварительный судебный контроль за законностью и обоснованностью таких ме­роприятий является одной из важнейших гарантий, призванных защитить права и свободы граждан от произвольного и чрезмер­ного их ограничения органами и должностными лицами, осуще­ствляющими оперативно-розыскную деятельность.

Федеральный закон «О государственной охране» (в редакции от 2 декабря 2005 г.), в частности, предоставляет федеральным органам государственной охраны право задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для пресле­дования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ог­раничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др. (подробнее см. п. «Государственная охра­на» в § 3 гл. 22 учебника).

Федеральный закон «О противодействии терроризму» (в ре­дакции от 5 марта 2006 г.), устанавливая правовой режим в зоне проведения контртеррористической деятельности, закрепляет за соответствующими лицами право: принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; прове­рять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности; задерживать и дос­тавлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совер­шающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию; беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помеще­ния и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности; производить при проходе (проезде) в зону проведения контртер­рористической операции и при выходе (выезде) из указанной зо­ны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них ве­щей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принад­лежащие гражданам и организациям независимо от форм собст­венности; использовать в служебных целях транспортные средст­ва, принадлежащие организациям независимо от форм собствен­ности, и др.

Устанавливается, что для борьбы с терроризмом Вооруженные Силы могут применяться для пресечения полетов воздушных су­дов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами, а также для пресечения террористи­ческих актов на морских судах и для участия в пресечении терро­ризма за пределами РФ в соответствии с международными акта­ми. При этом Вооруженным Силам предоставляется право унич­тожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им. Решение о применении Вооруженных Сил для борьбы с терроризмом за пределами РФ принимает Президент РФ. Об этом он информирует Совет Феде­рации.

В Законе оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается, что при этом не должны расматриваться выдвигаемые террористами политические требо­вания. Реабилитация лиц, пострадавших в результате террори­стического акта, осуществляется за счет средств федерального и регионального бюджетов. Также говорится, что в Российской Федерации запрещается создание и деятельность организаций, цели и действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Решение о признании конкретной ор­ганизации террористической принимает суд на основании заяв­ления прокуратуры.

7 августа 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О рати­фикации Европейской конвенции о пресечении терроризма». В Закон включено заявление о необходимости применения Конвенции таким образом, чтобы «обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности меж­дународного сотрудничества по вопросам выдачи и правовой помощи».

Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответст­вующих государственных органов, закрепленным в Конститу­ции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе, в законах о прокуратуре, об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан.

Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредска­зуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления за­щиты одних прав за счет ограничения других прав человека. Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод придется конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.