Органы местного самоуправления

Местное управление до реформ 60—70-х гг. XIX в. строилось на основе актов 1775—1785 гг. и включало в себя два звена: коронную администрацию (губернские и уездные учреждения) и органы сословного (дворянского и городского) самоуправления. В 1837 г. появилась новая административно-территориальная единица — стан. Он представлял собой административно-полицейский округ, состоял из нескольких волостей и возглавлялся становым приставом. На территории уезда создавалось по два—три стана.

По реформе 1861 г., освободившей помещичьих крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления — волостной и сельский сходы, волостное правление. В их компетенцию входило избрание и назначение волостных и сельских должностных лиц, раскладка податей и повинностей, земельные переделы, общественное призрение, образование волостного суда. В 1889 г. деятельность органов местного крестьянского общественного управления была поставлена под контроль земских начальников, назначавшихся министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернских предводителей дворянства, как правило, из потомственных дворян.

В 60—70-х гг. XIX в. в губерниях, уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления. В 1864 г. была про­ведена земская реформа. Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели делились на три курии (избиратель­ные собрания), образуемые по имущественному принципу. В первую курию — уездные землевладельцы — входили лица, имевшие не менее 200 десятин земли или обладавшие недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. руб. Во вторую курию — городские избиратели — включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. руб. или недвижимого имущества на сумму не менее 500 руб. в небольших и не менее 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия — выборные от сельских обществ — состояла преимущественно из крестьян. Однако по ней могли также баллотироваться местные дворяне и духовенство.

Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов. На уездных земских собраниях избирались гласные, т.е. депутаты губернского земского собрания. Председателем последнего также являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительным органом — губернская зем­ская управа. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел (рис. 14).

Сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственными и социальными вопросами местного значения. В их ведение отдавалось строительство и содержание местных дорог, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарное дело, постройка церквей, содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Политических функций земства не имели. Тем не менее они становились центрами либерального общественного движения.

Земская контрреформа 1890 г. преследовала цель ограничить самостоятельность земских учреждений. Было увеличено представительство дворян в земских органах, для контроля за земскими учреждениями при губернаторах создается губернское по земским делам присутствие.

В 1870 г. проводится городская реформа, по которой создава­лись всесословные органы городского самоуправления — городские думы и управы. Избирательные права предоставлялись лицам мужского пола, достигшим 25 лет и платившим в пользу города налоги и сборы. Они также делились на курии. Городская дума являлась распорядительным, а городская управа — исполнительным органом. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Он избирался на заседании городской думы и утверждался в должности губернатором (в небольших городах) или министром внутренних дел (в крупных городах). Все органы городского самоуправления избирались на четырехлетний срок. Так же как и земства, они занимались решением хозяйственных и социальных вопросов местного значения. Городская контрреформа 1892 г. поставила органы городского самоуправления в большую зависимость от губернских и городских властей.

Рис. 14. Земские учреждения по положению о земствах от 1 января 1864 г.