Состояние международно-правового обеспечения экологических прав человека.

Как уже отмечалось, для обеспечения международного правопорядка необходима всеобъемлющая система безопасности, которая должна обеспечивать военную, политическую, экономическую, экологическую и правовую безопасность. Если о военной, политической и экономической безопасности речь ведется давно и как государство, так и международное сообщество в целом уделяют решению данного вопроса достаточное внимание, то между народна я правовая и экологическая безопасность пока в большой степени остаются лишь лозунгами. В то время как именно правовая безопасность лежит в основе обеспечения международного правопорядка. Правовая безопасность означает обеспечение равноправия государств, защиту прав каждого государства, каким бы маленьким оно не было. В первую очередь это касается обеспечения прав каждого человека в соответствии с международными документами в области прав человека, такими как: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и т.д.

Связующим звеном обеспечения экологической и правовой безопасности являются экологические права человека. Должный уровень обеспечения экологических прав человека и их защита, бесспорно, положительно скажется на обеспечении международного экологического правопорядка. Ведь результатом этой деятельности будет здоровая, благоприятная для жизни человека окружающая среда, сохраненные для будущих поколений природные ресурсы.

В национальном праве под экологическими правами человека понимаются признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой [16]. Что касается международного права, то экологические права можно определить как права индивида, связанные с обеспечением благоприятной окружающей среды и природопользованием, закрепленные в международных документах, обеспечение которых гарантируется международным сообществом каждому[22]. Именно так должно звучать определение экологических прав человека в международном праве. До тех пор, пока этого не будет, ни о каких экологических правах человека не может быть и речи. Все те права, которые закреплены на современном этапе декларативным путем, могут быть обозначены лишь в качестве лозунгов, идей, целей, к которым стремится международное сообщество на рубеже тысячелетий. Вместе с тем, само право на жизнь предполагает наличие благоприятной для жизни окружающей среды. Принцип устойчивого развития предполагает сохранение здоровой окружающей среды для будущих поколений. Европейский Суд рассматривает жалобы на нарушение прав на благоприятную окружающую среду, руководствуясь статьей о праве человека на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища. Следовательно, уже сейчас в международном праве существуют не декларативные, а императивные нормы в области экологических прав человека. Однако такое их разрозненное понимание, отсутствие кодификации и наличие большого количества пробелов, отсутствие конкретизированного закрепления этих прав в международных документах не позволяет говорить о наличии должного уровня международно-правового регулирования в этой сфере. В то же время, проблемы в области экологии, с которыми столкнулось человечество в конце XX века, такие как отсутствие закрепления основных экологических прав человека в Конституциях многих государств, нежелание многих стран обеспечить защиту этих прав, нежелание создать эффективный механизм их обеспечения и защиты уже привели к появлению научных идей об «экологическом кризисе». Более того, даже современное состояние окружающей среды, все уменьшающееся количество и качество природных ресурсов позволяют говорить о несоответствии состояния окружающей среды для жизни человека. Поэтому именно международное сообщество должно взять на себя контроль над решением этой сложной задачи. Только все вместе, независимо от экономического развития, при сотрудничестве и оказании помощи государствам, которые в силу своего экономического развития действительно не могут решить эти проблемы, помня о том, что Земля – наш общий дом, человечество может обеспечить реализацию одного из основных своих прав –права на жизнь. Только таким образом можно будет надеяться на обеспечение этого права для будущих поколений.

Предполагается, что для решения вопроса о закреплении необходимых правовых норм по экологическим правам человека на международном уровне большое значение будет иметь классификация экологических прав. Пока экологические права с точки зрения международного права можно классифицировать на два вида: экологические права человека, закрепленные в международных документах в качестве императивных норм и декларативные экологические права человека[26]. К сожалению, к первой группе, наиболее важной с точки зрения обязательности этих норм, на данном этапе можно отнести лишь несколько экологических прав, причем некоторые из них лишь опосредовано включают в себя экологические права. Это: право на жизнь, право на уважение личной и семейной жизни, неприкосновенность жилища (из практики Европейского суда по правам человека – статья 8 Конвенции), право на доступ к экологической информации (Европейская Конвенция о доступе к информации), право на участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений (там же), право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (там же).

Ко второй группе можно отнести, например, следующие: каждый народ имеет исключительное право на свои национальные богатства и ресурсы; каждый народ имеет право на сохранение, защиту и улучшение своей окружающей среды; право человека на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой и другие. При этом, декларативно закрепленное в Декларации Рио-де-Жанейро право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой в силу своей значимости и связи с концепцией устойчивого развития может быть отнесено к первой группе. А первые два вида прав вытекают из права народов на самоопределение и национального суверенитета. То есть некоторые экологические права нашли отражение в международных документах. Однако это не будет иметь большого значения до тех пор, пока не будет универсального документа по данному вопросу, обеспеченного эффективным правовым механизмом контроля и защиты экологических прав человека.

Чтобы было понятно, о чем идет речь, можно проанализировать проблемы в закреплении этих прав в международных документах.

Исследование мы начнем с изучения права па жизнь, закрепленного как во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., так и в Пакте по гражданским и политическим правам 1977 г. и в Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. Будет ли право на жизнь включать право на обеспечение здоровой, благоприятной для жизни окружающей среды. Так, это право может быть использовано индивидом с целью обеспечения компенсации в случае смерти, которая стала результатом экологической катастрофы – примером может служить Чернобыль. Конечно, государство в этом случае будет ответственным за такие последствия. Однако наш вопрос стоит несколько иначе: понимается ли право на жизнь только как то, что «никто не может быть произвольно лишен жизни», или все же в соответствии с ним государство несет обязательства предпринимать необходимые шаги с целью обеспечения нормальной жизни, например, обеспечения питьевой водой или менее загрязненным воздухом.

Комитет по правам человека определил, что право на жизнь в соответствии с Пактом предусматривает обязанность государств обеспечить позитивные меры и, что желательно, чтобы государства предпринимали все возможные меры для снижения детской смертности и повышения уровня жизни. В своих отчетах и рекомендациях Комитет постоянно указывает на такие меры и на особые меры в области обеспечения здоровья и охраны окружающей среды, включая контроль над транспортировкой и удалением радиоактивных отходов. Однако это не означает, что перед Комитетом уже не стоит вопрос о том, являются ли такие более широкие обязательства по уважению права на жизнь уже существующими или только развивающимися, находящимися в процессе становления. С этим связана и проблема приемлемости таких индивидуальных жалоб.

Европейская Комиссия по правам человека в свое время более осторожно подошла к определению обязательств государств по ст. 2, заключив, что государства обязаны «не только воздерживаться от лишения жизни «намеренно», но также «предпринимать необходимые шаги для охраны жизни», а также, что статья «может вызвать позитивные обязательства со стороны государств-членов».

Однако, несмотря на такие заявления, известны только два рассмотренных дела по жалобам на нарушение права на жизнь в таком расширенном его понимании. Первая жалоба была получена от граждан Канады, которые утверждали, что складирование радиоактивных отходов около их домов угрожает праву на жизнь как настоящего, так и будущих поколений в этом районе. Комитет ООН по правам человека, отметив, что этот случай поднимает «серьезные проблемы, связанные с обеспечением дополнительных обязательств государствами-участниками по защите права на жизнь», счел жалобу неприемлемой, так как не были исчерпаны все внутригосударственные средства защиты.

Следующая жалоба поступила в Европейскую Комиссию по правам человека. Суть ее сводилась к тому, что испытание ядерного оружия и размещение радиоактивных отходов в море являются нарушением права на жизнь, закрепленного в ст. 2 Европейской Конвенции по правам человека. Комиссия отклонила жалобу как явно необоснованную, так как не были предоставлены факты по нарушению Конвенции. Хотя существует мнение, что дело было в том, что, несмотря на то, что ответчиком по делу была названа ФРГ, в действительности жалоба была направлена против США (которые не являются участниками Конвенции) и Великобритании (которая в то время еще не признала права на индивидуальные жалобы).

Следовательно, можно заключить, что, несмотря на то, что право на жизнь напрямую связано с охраной окружающей среды, пока ни одна подобная жалоба не была рассмотрена в рамках механизмов по обеспечению прав человека, предусмотренных международными документами.

Следующее право, закрепленное в международных документах, право человека на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища (ст. 17 Пакта о гражданских и политических правах; ст. 8 Европейской Конвенции).

Несмотря па отсутствие в Европейской Конвенции специальной статьи по защите права человека на благоприятную окружающую среду, жалобы на нарушение этого права принимаются по статье 8.

Широкую известность получило так называемое «дело Лопес Остра против Испании». Это дело было инициировано в Европейском Суде по правам человека г-жой Лопес Остра. Она заявила о нарушении ст.З (запрет на пытки и бесчеловечное или унижающее обращение) и ст.8 (уважение частной и семейной жизни) Европейской Конвенции по правам человека. По мнению заявителя, ее права были нарушены бездействием муниципалитета города Лорца (Испания) по отношению к беспокоящей и опасной деятельности, ведущейся компанией САРКУСА, владельцем очистных сооружений, находящихся вблизи от дома заявителя на расстоянии 12 метров.

В июле 1988 г., получив субсидию от государственного департамента охраны окружающей среды и муниципальных властей, был построен завод по очистке отходов от красильной промышленности. При работе завода выделялись газы, запахи и происходило загрязнение, что вызывало расстройство здоровья и причиняло вред многим местным жителям, включая заявителя и ее семью. Испарения резервуаров, наполненных отходами (отстойников) вызвали аллергические заболевания у десятков человек. Завод работал без муниципальной лицензии. Городской Совет, который позволил строительство завода, посчитал, что лицензия не нужна, поскольку он улучшает экологическую ситуацию (впоследствии Верховный Суд это опроверг).

После того, как не удалось разрешить проблему в городском Комитете Лорцы, г-жа Лопес Остра подала заявление о защите своих фундаментальных прав в гражданско-административныи департамент местного суда в Мурсии, основываясь на законе 62/78. В жалобе заявлялось о незаконном вторжении в ее дом, о нарушении ее права на свободный выбор жилища, а также угрозе ее физической и моральной целостности, ее свободе и безопасности (статьи 15, 17 (1), 18 (2) и 19 Конституции Испании) и содержалось требование закрыть завод.

Несмотря на то, что Генеральная прокуратура поддержала доводы заявительницы, суд 31 января 1989 г. отказал в удовлетворении жалобы, мотивируя свое решение тем, что функционирование очистных сооружений не вызывало значительных хронических нарушений здоровья окрестных жителей, а скорее способствовало общему изменению качества жизни без заметных последствий для реализации фундаментальных прав. А 27 июня 1989 г. Верховный Суд отказал в удовлетворении кассационной жалобы. Затем заявление о конституционной защите прав граждан было подано в Конституционный суд, но и его постигла та же судьба. 26 февраля 1990 г. суд отказался рассматривать жалобу на том основании, что заявительнице не удалось обосновать ее. После того, как были исчерпаны национальные правовые возможности разрешения вопроса, г-жа Лопес Остра 14 мая 1990 г. подала заявление в Европейскую Комиссию, основываясь на нарушении ст.3 и ст.8. Конвенции по правам человека. При решении вопроса о передаче дела в Суд по правам человека 8 июня 1992 г. Комиссия рассмотрела заявление по этим двум вопросам и в своем отчете по правовым основаниям этого дела от 31 августа 1993 г. заключила, что была нарушена только 8-я статья Конвенции. Европейский суд по правам человека пришел к такому же мнению, что было выражено в решении от 9 декабря 1994 г.[25].

В этом решении важно утверждение Европейского суда, что «нет необходимости даже говорить о том, что угроза окружающей среде может отрицательно влиять на благополучие отдельного лица и семьи». Решение было направлено в адрес испанского правительства, которое обязывалось выплатить заявителю 4 млн. песет в качестве компенсации за переезд и оплату найма новой квартиры (ко времени рассмотрения дела в Страсбурге заявитель переехала), а также расходы на адвокатов. Работа завода была приостановлена до его модернизации (характерно, что частичные ограничения на его деятельность были наложены еще во время разбирательств в национальных судах).

Первым и единственным на сегодня российским делом по защите экологических прав, по которому Европейский суд вынес окончательное решение, из СЗЗ, но в порядке общей очереди предоставления квартир. Это решение затем еще несколько раз обжаловалось в вышестоящих инстанциях. Но ситуация не менялась: они признавали решение городского суда законным и исполненным[24].

В 1999 г. Надежда Фадеева обратилась с жалобой в Европейский Суд по правам человека. В октябре 2003 г. ее жалоба была признана приемлемой по ст. 8 Европейской Конвенции о правах человека (право на уважение частной и семейной жизни). Надежда Фадеева обращалась в Череповецкий городской суд с иском к ОАО «Северсталь» по вполне разумному поводу — переселить ее семью из санитарно-защитной зоны (СЗЗ) металлургического комбината. В этой зоне по официальному заключению центра Госсанэпиднадзора замеры показывают превышение нормативов по фенолу, сероводороду, аммиаку, формальдегиду, сероуглероду, пыли. В 1996 году Череповецкий суд постановил переселить семью Фадеевой Суде в Страсбурге прошли устные слушания по этому делу.

Европейский Суд по правам человека признал, что серьезные косвенные доказательства говорят о том, что причиной ухудшения здоровья заявительницы стали вредные выбросы в атмосферу, причем за 95 процентов таковых ответственно именно ОАО «Северсталь». Суд указал на недостаточность принятых государством мер: поставленные цели по сокращению выбросов так и не были достигнуты, исследования и санкции не возымели никакого эффекта, а какая-либо осмысленная экологическая политика отсутствовала.

В своем решении по существу от 9 июня 2005 г. Суд постановил, что имело место нарушение ст. 8 Конвенции в отношении неспособности государства-ответчика достичь справедливого равновесия между интересами общества и эффективным пользованием заявительницей своими правами на уважение жилища и частной жизни. Суд счел, что хотя государство не осуществляет контроль или руководство заводом «Северсталь», ответственность государства в делах о загрязнении окружающей среды может возникать из отсутствия должного регулирования деятельности частных предприятий. Суд постановил, что государство должно выплатить заявительнице компенсацию в сумме 6 тыс. евро в отношении нематериального ущерба плюс судебные расходы и издержки.

Следующее право – это право получать экологически значимую информацию. Это право отсутствует в Пакте о гражданских и политических правах. В литературе отмечается, что вряд ли право на получение информации по ст. 10 Европейской Конвенции включает право индивида получать определенную информацию от государства (включая информацию о решениях в области окружающей среды). Ни Европейский Суд, ни Европейская Комиссия не готовы воспринимать ст. 10 как требование к государствам обеспечить индивида любой информацией по его требованию. Поэтому можно сказать, что в Европейской Конвенции отсутствует право на доступ к экологически значимой информации. Однако в 1998 г. была принята Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (принята в 1998 г. и открыта для подписания на конференции министров «Окружающая среда для Европы»). Данная Конвенция предусматривает ряд таких гарантий экологических прав, которые отсутствуют в нашем национальном законодательстве.

Согласно Конвенции государственные органы и должностные лица обязаны (и это необходимо закрепить в национальном законодательстве) оказывать общественности помощь в реализации экологических прав человека. При этом не должно быть дискриминации по признаку гражданства, национальной принадлежности и места жительства, а если речь идет о юридическом лице – без дискриминации по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности. Лица не должны подвергаться преследованиям, наказанию, притеснению в любой форме за свою деятельность по защите экологических прав. Государство должно повышать экологическую просвещенность населения, чтобы люди знали свои экологические права в их конкретном проявлении и могли уверенно действовать с целью их реализации.

Говоря о праве доступа к экологической информации, Конвенция в первую очередь дает определение этого сложного понятия. Конвенция зафиксировала, что «экологическая информация» означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме, содержащую сведения о следующих предметах: состояние элементов окружающей среды, таких как воздух и атмосфера, почва, земля, ландшафт и природные объекты; биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически способные к изменению организмы; взаимодействие между этими элементами; таких факторов, как вещество, энергия, шум и излучение. А также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказывать воздействие на элементы окружающей среды, указанные выше, и анализ затрат, результатов и другой экологический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; состояние здоровья и безопасности людей, условия их жизни, состояние зданий и сооружений, объектов культуры в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды.

Что касается обязательств государств, вытекающих из Конвенции, то они заключаются в основном в обязанности предоставлять общественности экологическую информацию в достаточном объеме и приемлемой форме по соответствующим запросам. В Конвенции специально подчеркнуто, что граждане могут запрашивать у государственных органов копии фактической документации, не мотивируя своей заинтересованности в такой информации. Запрашиваемая информация предоставляется, как правило, в месячный срок после подачи просьбы, а в обоснованных случаях – в срок до двух месяцев. Государства-участники Конвенции могут разрешить своим органам взимать плату за предоставление информации при условии, что эта плата не превышает разумного уровня. Государственные органы, намеривающиеся взимать плату за предоставление информации, сообщают подателям просьб тарифы ставок, по которым могут взиматься сборы, с указанием обстоятельств, предусматривающих взимание сборов или освобождающих от их уплаты, и случаев, когда информация предоставляется при условии предварительной оплаты такого сбора. В просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано по уважительным причинам, которые определены документе.

Конвенция уделяет большое внимание вопросам ее реализации. Установлено, что каждое государство-участник Конвенции принимает необходимые законодательные, регламентирующие и другие меры для создания и поддержания четкой, открытой и согласованной структуры для осуществления положений Конвенции. Государства-участники обязаны стремиться создать условия, при которых должностные лица и государственные органы оказывали бы общественности помощь и обеспечивали ей возможность получения доступа к информации, в облегчении ее участия в процессе принятия решений и в получении доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, способствовать экологическому воспитанию и просвещению населения.

Следует согласиться с тем, что Конвенция не охватывает всех вопросов и, в целом, далеко не идеальна. Так, вполне обосновано мнение О.С. Колбасова о том, что в Конвенции должно быть четко выражено требование предоставления населению массовой информации экологического характера без просьб и запросов. Так как по просьбам и запросам экологическая информация должна предоставляться гражданам для защиты их экологических прав в судах или административных органах, а также для активного участия в процессе принятия экологически значимых решений, а массовая информация должна предоставляться ежедневно[22]. Непонятно и наличие в Конвенции явно противоречивых положений. Например, в Конвенции провозглашено, что заинтересованное лицо не обязано обосновывать запрос на получение экологической информации и, в то же время, отмечается, что в предоставлении экологической информации может быть отказано, если государственный орган посчитает запрос необоснованным. Однако, несмотря на все недоработки, несомненно то, что Конвенция усилит гарантии реализации экологических прав человека. Это особенно важно для населения тех государств, в законодательстве которых не предусмотрено достаточных возможностей для получения информации, участия в процессе принятия экологически значимых решений, доступа к правосудию по экологическим вопросам.

Некоторые авторы относят к экологическим правам права, закрепленные в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, Европейской Социальной Хартии 1961 г., Протоколе от 1988 г. к Американской Конвенции по правам человека[11]. Прежде всего, это право на благоприятные условия труда, которое в расширенном понимании может трактоваться как то, что индивид на рабочем месте должен быть защищен от проблем, связанных с загрязнением. (ст.7 Пакта; часть I Европейской Социальной Хартии; ст. 7 Протокола к Американской Конвенции). Также в расширенном понимании можно рассматривать право на достойный жизненный уровень (ст. 11 Пакта), право на здоровье (ст. 12 Пакта; часть I Европейской Социальной Хартии; ст. 10 Протокола к Американской Конвенции). Однако, как это правильно было сказано в отношении закрепленного в Протоколе к Американской Конвенции по правам человека права на здоровую окружающую среду (ст. 11): «ст. 11 как закрепление экологического права достаточно слаба, так как от государств требуется сделать только то, что они могут сделать, в рамках своих ресурсов, чтобы обеспечить здоровую окружающую среду».

Важным шагом в закреплении экологических прав стало включение ст. 37 в Хартии Европейского Союза об основных правах. Согласно ст. 37 высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны стать частью политики Союза и обеспечиваться в соответствии с принципом устойчивого развития.

Важным является то, что, ст. 37 Хартии предусматривает не просто сохранение окружающей среды, а вытекающий из растущих научно-технических и финансовых возможностей стран ЕС высокий уровень ее защиты и повышение качества окружающей среды.

Статья 37 Хартии об основных правах закрепляет лишь экологическую гарантию осуществления других основных прав и не содержит собственно экологических прав. Это вызывает обоснованное недоумение в широких кругах экологической общественности Европы. Экологические права, такие как право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную экологическую информацию, право на участии в принятии экологических решений, несомненно, относятся к основным социальным правам. Их осуществление является важнейшим условием достижения устойчивого развития.

В целом, пока экологические права человека если и закреплены в международных документах, то фрагментарно, часто декларативно, многие из них закреплены в документах рекомендательного характера, что мало соответствует требованиям современного мира.