Понятие и правовая основа государственной службы в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба – это профессиональная служебная деятельность российских граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных госу-дарственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государ-ственной власти и иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, феде-ральными законами для непосредственного исполнения полномочий феде-ральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, уста-навливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации[2].

Федеральной государственной службой признается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации[3].

В научной литературе авторы, опираясь на законодательное определение государственной службы, раскрывая содержание данного понятия, акцентируют внимание на различных аспектах этой службы и по-разному определяют ее сущность.

Характерным для российской правовой мысли является подход к пониманию сути государственной службы как к служению, исполнению долга перед государством. Еще в XIX в. Н. Нелидов определял государственную службу как " деятельность на пользу государства, которая отправляется лицом для достижения общественных целей по особому назначению, исходящему непосредственно или через посредство другого лица, от субъекта высшей государственной власти" [4]. Н. Нелидов подчеркивал, что " деятельность должностных лиц, посвященная государственному началу, или государственная служба, по природе своей есть не что иное, как общая обязанность, лежащая на каждом гражданине или члене государства" [5].

Сторонники данного подхода, исходя из тезиса " управленческий аппарат должен быть инструментом органов государственной власти, избранных и контролируемых народом" [6], акцентируют внимание на том, что " государственный служащий должен служить не обществу, не гражданину, а государству в лице органов публичной власти, избранных народом путем свободного волеизъявления на демократических выборах либо образованных иным способом, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации" [7].

Противоположной точки зрения придерживаются сторонники менеджерской модели государственной службы[8], для которой характерно отделение политики от обслуживания, ориентация на клиента, трактовка государственной службы как особого рода бизнеса[9].

А.В. Оболонский полагает необходимым пересмотреть " вековечную российскую традицию" доминирования государства над обществом, отказаться от понимания государственной службы как службы " государевой" и перейти к подлинно гражданской службе, при которой служащий ответственен перед оплачивающим его деятельность обществом[10].

Отсюда государственная служба определяется как " только профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий иных субъектов права" [11].

Некоторые авторы относят государственную службу к политическим институтам[12]. Суть данного подхода к пониманию государственной службы заключается в том, что государственная служба рассматривается в качестве аппаратной поддержки государственной политики, как средство проведения политики.

Как видим, отмеченные выше подходы к пониманию государственной службы страдают некоторой односторонностью. Через государственную службу реализуются функции государственных органов, т.е. социально значимые направления деятельности данных органов[13] и в конечном счете функции государства. В теории государства выделяют функции[14]:

а) экономические - обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организации внешнеэкономических связей и пр.;

б) политические - обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.;

в) социальные - охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.;

г) идеологические - поддержка определенной идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.

Такой широкий спектр реализуемых посредством государственной службы функций свидетельствует о том, что ей присущи и исполнение долга, и оказание услуг гражданам, и политическая деятельность. Поэтому сущность государственной службы носит комплексный характер, связана с реализацией всех функций государства, обеспечивает функционирование и государства, и общества.

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина " государственная служба" являются, например, следующие:

- механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;

- публичный институт реализации государственной власти;

- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;

- система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;

- способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;

- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;

- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной[15].

Как мы видим, спектр определений термина " государственная служба" в теоретической науке очень широк.

Как отмечает ученый-правовед В.С. Нечипоренко, государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус государственных служащих[16]. С этим утверждением нельзя не согласиться, так как государственно-служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе федерального уровня, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На мой взгляд, наиболее взвешенную позицию в данном вопросе занимает Г.В. Атаманчук. Рассматривая государственную службу как публичный социально-правовой институт, он указывает: " Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" [17]. При этом автор подчеркивает, что " государственная служба существует не только и не столько для " обеспечения исполнения полномочий государственных органов", т.е. для подготовки решений властей предержащих, а для того, чтобы таким образом и так исполнялась компетенция государственных органов, в результате которых сполна бы осуществлялась общественная сущность государства, его предназначение обеспечивать потребности и интересы своих граждан" [18]. Государственная служба потому называется государственной, что это не только административно-бюрократический элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования[19].

Суть государственной службы Г.В. Атаманчук видит в том, что она обеспечивает связь и взаимодействие между государством и обществом: "...служба представляет собой постоянное " несение" (от слова " ноша") отношений между государством и обществом, государственным аппаратом и гражданами. Это не импульсивная, " реагирующая" деятельность по поводу той или иной ситуации, а постоянное мышление и ответственность, вызываемые необходимостью поддерживать в надлежащем состоянии взаимодействие " государственного" и " общественного" [20].

Правовая основа государственной службы установлена статьями 32 и 71 Конституции Российской Федерации, которые гласят, что государственная служба находится в ведении Российской Федерации и граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе[21].

Однако самого определения государственной службы Конституция РФ не содержит, хотя Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства государства, защиту прав и интересов лиц, проживающих на её территории.

Закон устанавливает основные принципы построения и функционирования государственной службы – федерализм; законность; равный доступ граждан к государственной службе; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственной службы.

Госyдарственная слyжба - важнейший инститyт, непосредственно связанный с процессом реализации исполнительной власти госyдарства.

В настоящее время законодательство о госyдарственной службе достаточно обширно и разрозненно, в различных законодательных и нормативных актах отдельно регулируются вопросы организации и прохождения отдельных видов госyдарственной службы, льготы, социальное обеспечение, а также многие другие вопросы.

Государственная служба является сложным комплексным правовым институтом, занимающим особое место в фyнкционировании государства. Формирование современной высокоэффективной госyдарственной службы находится в центре внимания многих государственных органов. Совершенно очевидно, что от решения этой ключевой проблемы зависит, состоится ли экономическое и социально-культурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового госyдарства.

Таким образом, можно сделать вывод, что сущность государственной службы состоит в деятельности по обеспечению надлежащего функционирования государства и общества в их взаимосвязи и взаимодействии. Эта деятельность осуществляется гражданами в рамках органов государственной власти и управления.