Инвестиционная деятельность, осуществляемая в форме соглашения о разделе продукции

Соглашение о разделе продукции (СРП) является формой инвестиционной деятельности, осуществляемой в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации. СРП касается крупных инвестиций, осуществляемых как российскими, так и иностранными инвесторами.

Правовое регулирование СРП осуществляется Федеральным законом " О соглашениях о разделе продукции" *(793), Налоговым кодексом РФ (в части особенностей налогообложения СРП), другими федеральными законами и иными правовыми актами, совокупность которых составляет правовую инфраструктуру этой формы инвестиционной деятельности.

Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела между сторонами соглашения произведенной продукции в соответствии с положениями, установленными Законом о СРП.

Вопрос о правовой природе соглашения о разделе продукции дискутируется среди специалистов. По мнению одних, СРП, несмотря на наличие специфических условий, относится к гражданско-правовым договорам. Другие считают, что СРП является инвестиционным контрактом, построенным по модели административного договора. Административный договор отличается рядом особенностей, присущих также и СРП: участием в договоре субъекта, обладающего властными полномочиями, регулированием отношений, основанных на административном подчинении (налоговые, экологические и т.п.), системой лицензирования. В то же время имеются существенные различия между СРП и административными контрактами. Это судебный порядок разрешения споров, регулирование СРП значительного количества гражданско-правовых отношений и, наконец, отсутствие каких-либо преимуществ государства перед инвестором после заключения соглашения. Еще одна группа специалистов склонна предполагать, что СРП имеет форму экономической концессии. Сходство между концессионным договором и СРП заключается в том, что оба договора предусматривают передачу государством прав пользования имуществом иностранному или российскому инвестору; передаваемое имущество находится в исключительной государственной собственности; правовое регулирование отношений в рамках пользования передаваемым имуществом одинаково для российских и иностранных инвесторов. Однако Россия не пошла по пути концессионных договоров. СРП и договор экономической концессии различаются, в частности, по порядку налогообложения, праву собственности на произведенную продукцию, порядку поступления платежей в бюджет. Представляется наиболее отражающей правовую природу соглашения о разделе продукции точка зрения, согласно которой СРП, сочетая в себе гражданско-правовые и публично-правовые нормы, является по сути смешанным предпринимательским договором. В литературе отмечается, что соглашение содержит три основные группы условий: разрешительные, разрешительно-договорные, договорные. Поэтому СРП не может быть чисто гражданско-правовым договором, основанным на принципах равенства сторон, автономии воли, имущественной самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного договора является специфичная деятельность в сфере природопользования, неизбежна публично-правовая регламентация отношений в части предоставления в пользование участков недр, содержащих полезные ископаемые, а также в части установления налоговых правил*(794).

Перечни участков недр, право пользования которыми предоставляется на условиях СРП, устанавливаются федеральными законами, а в отдельных случаях, предусмотренных Законом о СРП (незначительные по объему добываемого сырья месторождения или содержащие минеральное сырье, не относящееся к стратегическим видам), - решениями Правительства РФ и органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых (п.3 ст.2 Закона о СРП).

Соглашения о разделе продукции являются привлекательной формой организации инвестиционной деятельности как для самого инвестора, так и для государства. Для инвесторов СРП привлекательно тем, что обеспечивает стабильность и предсказуемость, чрезвычайно важные для любых крупных инвестиций, хотя не гарантирующие от коммерческого риска. Для государства преимущества СРП заключаются в том, что соглашения обеспечивают приток крупных инвестиционных вложений и, в отличие от форм заимствования, раздел продукции не грозит усилением долгового бремени или потерей контроля над недрами и сырьевыми ресурсами, поскольку речь идет не о продаже недр, а об их аренде в течение определенного срока.

Инвестиционный характер СРП определяется, в числе прочего, основаниями для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Такими основаниями являются обстоятельства, требующие привлечения значительных инвестиций для поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.

Субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме соглашения о разделе продукции, являются Российская Федерация (государство), от имени которой выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый участок недр, или уполномоченные ими органы, и инвесторы - граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях СРП.

На стороне государства в соглашении выступают Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Принцип совместного ведения, связанный с федеративным устройством России, получил в литературе наименование принципа " двух ключей" *(795).

Для обеспечения эффективности инвестиционных вложений СРП заключаются, как правило*(796), по итогам конкурса или аукциона, проводимого в установленном действующим законодательством порядке. Разработка условий пользования недрами и подготовка проекта соглашения по каждому объекту недропользования осуществляется комиссией, создаваемой Правительством РФ по согласованию с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Инвестиционный правовой режим соглашения о разделе продукции заключается в освобождении инвестора от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов, за исключением налога на прибыль (для обычного способа раздела продукции - п.1 ст.8 Закона о СРП), платежей за пользование недрами, единого социального налога и замене традиционного налогообложения разделом продукции. Закон о СРП предусматривает два механизма раздела полученной в результате добычи и переработки минерального сырья продукции: обычный и " прямой" *(797).

При обычном способе раздела (его называют также индонезийской моделью - по стране происхождения) из общего объема произведенной продукции вычитается компенсационная продукция, которая передается в собственность инвестора для возмещения его затрат на выполнение работ по соглашению*(798); между государством и инвестором делится прибыльная продукция, за вычетом платежей за пользование недрами и компенсационной продукции; со стоимости своей части прибыльной продукции инвестор уплачивает налог на прибыль. При " прямом" разделе продукции исключается этап определения компенсационной продукции, инвестор не уплачивает налог на прибыль, а размер пропорции раздела продукции оговаривается каждым конкретным соглашением между государством и инвестором.

В литературе, посвященной анализу эффективности инвестиционной деятельности в форме СРП, приводятся различные точки зрения на предмет оценки механизмов раздела продукции. Подавляющее большинство специалистов считают, что " прямой" раздел наиболее привлекателен для российских инвесторов, поскольку обеспечивает независимость вкладываемых средств от изменений налогового законодательства. Инвестор получает гарантии на долгосрочную перспективу по количеству продукции, остающейся в его распоряжении. В этих условиях в возвратности своих средств - в срок и в полном объеме - будут также уверены и кредиторы инвестора, что положительно отразится на общем инвестиционном климате. Упрощается реализация самого соглашения, поскольку у государства отпадает необходимость в постоянном контроле за правильностью определения компенсационной продукции, за исчислением и уплатой инвестором налогов.

Для иностранных инвесторов схемы " прямого" раздела продукции могут оказаться непривлекательными, так как порождают проблемы, связанные с возможностью фактически двойного налогообложения доходов инвестора. Один раз доходы инвестора в косвенной форме уменьшаются в принимающей стране за счет уменьшения его доли продукции при схеме " прямого" раздела, а второй раз эти доходы могут быть обложены налогом в той стране, где инвестор зарегистрирован как налогоплательщик. При " прямом" разделе продукции такой налогоплательщик не сможет предъявить своим национальным налоговым службам для целей зачета сумму налога на прибыль, уплаченную в стране, где он осуществлял коммерческую деятельность по реализации СРП.

Следует отметить, что в любом случае законодательное закрепление двух механизмов раздела продукции, а по сути двух вариантов подхода к заключению СРП, создает для инвестора большую экономическую свободу, определяющую возможность выбора того режима СРП, который наиболее отражает его интересы.

Инвестиционная деятельность в форме соглашения о разделе продукции поддерживается государством как путем использования традиционных способов протекционизма инвестиционной деятельности, так и с применением специальных мер, связанных с особенностями правового регулирования СРП. К традиционным мерам государственной поддержки следует отнести защиту имущественных и иных прав инвесторов, предоставление льгот по налогам и иным обязательствам (так, на инвестора и других лиц, участвующих в реализации СРП, не распространяются требования обязательной продажи валютной выручки - п.3 ст.15 Закона о СРП), обеспечение стабильности условий заключенных соглашений. Суть стабилизационной или " дедушкиной" оговорки заключается в том, что если в течение срока действия соглашения законодательством и иными правовыми актами будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашения, в последнее вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавших на момент заключения соглашения законодательства и иных правовых актов. Стабилизационная оговорка не касается изменений стандартов по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения (ст.17 Закона о СРП).

Специальные меры государственной поддержки СРП связаны с особенностями инвестиционной деятельности в этой форме, обусловленными, как правило, значительными объемами вложений и длительностью инвестиционных проектов. В частности, эти меры выражаются в предоставлении добросовестному инвестору (выполняющему принятые на себя обязательства) права требовать продления соглашения на срок, достаточный для завершения экономически целесообразной добычи сырья и обеспечения рационального использования и охраны недр (п.2 ст.5 Закона о СРП). Условия такого продления определяются соглашением.

В Законе о СРП предусмотрена гарантия инвесторам, содержащая по сути некий иммунитет на изменение действующих правовых актов. На инвестора не распространяется действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, если указанные акты устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением, за исключением предписаний соответствующих органов надзора, которые выдаются в соответствии с законодательством РФ в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности (ст.18 Закона о СРП).

Приведенное положение ст.18 в сочетании с возможностью продления срока действия соглашения по инициативе инвестора по сути на любой срок и стабилизационной оговоркой в том виде, в котором она содержится в ст.17 Закона о СРП, вызывает критику специалистов в отношении излишнего государственного протекционизма. Так, Н.Платонова пишет: " Исходя из содержания ст.17 и 18 Закона о СРП следует сделать вывод, что в соответствии с ними в течение ряда десятилетий к СРП не будут применяться новые нормативные акты, принимаемые на этих важнейших направлениях, либо негативные для инвесторов последствия их влияния должны будут возмещаться из бюджетных средств Федерации или ее субъектов" *(799).

Действительно, предусмотренные Законом о СРП преференции инвесторам превышают общепринятые в международной практике. Так, стабилизационные оговорки на случай изменения законодательства в других странах ограничиваются сроком, который в среднем составляет 10 лет. Положение Закона относительно коммерческих результатов деятельности инвестора, которые могут быть ухудшены вследствие изменения законодательства (ст.17), представляется весьма оценочным и сложным к применению, поскольку помимо изменения нормативной базы на предпринимательскую деятельность напрямую влияет еще целый ряд объективных и субъективных факторов.

Закон о СРП, конечно, требует совершенствования, что не исключает в целом весьма позитивного влияния этого законодательного акта на создание благоприятного инвестиционного климата в такой важной для России отрасли, как добыча и переработка минерального сырья.