Виды решений в органах исполнительной государственной власти и технологии их разработки

Исследование процессов подготовки, принятия и реализации решений в органах исполнительной власти, главным назначением которых является руководство делами государства и распоряжение его ресурсами, позволяет увидеть, что в реальности исполнительная власть занята не только реализацией государственной политики, но и включена в процессы ее формирования.

Решение в органах исполнительной власти — это осознанный выбор социальной нормы целенаправленного воздействия на общественные явления, отношения и процессы, выраженный в официальной форме. Это также властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в государственных актах, издаваемых государственным органом или должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

Органы исполнительной власти издают нормативные акты управления, содержащие нормы права, которые называются подзаконными нормативными актами (постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, региональных и местных органов исполнительной власти). Они издаются в продолжение той работы, которая началась в законодательных органах власти. Кроме того, органы исполнительной власти участвуют в подготовке законов (основных политических решений), поскольку обладают правом законодательной инициативы. Они готовят сами и принимают участие в подготовке законопроектов. Например, исключительным правом подготовки проекта государственного бюджета на очередной год обладает Правительство России. К политическим решениям, в подготовке которых принимают участие органы исполнительной власти, относятся и указы Президента. Следует отметить, что по характеру выработки подзаконный акт близок к политическому решению. Отличие в том, что в выработке политических решений участвуют не только те, кого непосредственно затрагивает принимаемое решение, а прямо или опосредованно все субъекты, наделенные политической властью.

Для обеспечения применения нормативных предписаний (законов и подзаконных актов) органы исполнительной власти принимают административно-управленческие решения, которые оформляются в виде различных документов: приказов, предписаний, инструкций, указаний, и др. Особенностью этих решений является их административный характер (содержание и целевая направленность обусловлены задачами аппаратной, административной деятельности); вспомогательный характер (первичными являются политические решения; административно-управленческие решения направлены на создание благоприятных условий для подготовки проектов законов, принятия подзаконных актов и реализации тех и других); а также их обезличенность (в их подготовке, принятии и выполнении участвует значительное число работников). Имеются соответствующие государственные стандарты, в которых закреплены требования к подобным нормативным документам.

Кроме того, во внутриведомственных и межведомственных отношениях используются служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и др. В основном они не содержат властных требований, поэтому их нельзя отнести к политико-управленческим решениям.

Типологии решений, принимаемых в органах исполнительной власти, весьма многообразны. Ниже приведены основные классификации решений в органах исполнительной власти.

Примерная классификация решений, принимаемых в органах исполнительной власти:

1) По субъектам управления - Федеральные, региональные, местные;

2) По целям и времени действия - Долгосрочные, тактические, оперативные

3) По масштабу действия - Общегосударственные, локальные, внутриведомственные, межведомственные

4) По нормативной природе - Общие (нормативные) и частные (ненормативные)

5) По формам правовых актов - Постановления и распоряжения правительства и руководителей исполнительных органов; приказы руководителей органов исполнительной власти и их структурных подразделений; указания; предписания; инструкции; программы, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения и т. д.

6) По содержанию - Политические, административные, экономические, организационные, технологические и т. д.

7) По форме изложения - Письменные и устные

8) По механизму действия - Прямого действия и рамочные (отсылочного характера)

9) По значимости для исполнения - Обязательные и рекомендательные

10) По характеру воздействия - Стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

11) По степени рациональности - Интуитивные; решения, основанные на суждениях; рациональные

12) По характеру ситуации, подвергающейся управляющему воздействию - Программированные и непрограммированные

13) По числу участников принятия решения - Единоличные, коллегиальные

80. Стратегические планы муниципальных образований: состав и роль

Стратегия - это видение и выбор будущего в среднесрочной или долгосрочной перспективе, на конец которой определяются генеральный цели и задачи стратегического развития МО, направления деятельности по их реализации в соответствии с имеющимися и привлекаемыми стратегическими ресурсами (интеллектуальным потенциалом; финансовыми, инвестиционными, природными).

В узком смысле слова стратегия - это выраженное документально представление о перспективных направлениях, целях и задачах развития города и системе мер и ресурсов, используемых властями МО для достижения этих целей.

Стратегический план (система документов по стратегическому управлению) - комплект документов, включающий собственно стратегию и блок материалов по ее реализации (стратегические программы и проекты, годовой план мероприятий по реализации стратегии.

Стратегия как процесс (механизм стратегического управления) - система документов по стратегическому управлению, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определенные постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждения и пропаганды стратегии социально-экономического развития города и обеспечивающими реализацию стратегических целей и задач.

Задача применения управленческих стратегий – изучая закономерности общественного развития, спроектировать состояние будущей внешней среды и уже сегодня готовить и реализовывать управленческие решения, которые окажутся своевременными именно в будущем.

6 октября 2003 года принят ФЗ N 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно которому органы местного самоуправления должны принять и организовать выполнение «…планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования».

Роль. С развитием местного самоуправления и рыночных отношений у местных органов власти и городских сообществ возникла потребность в переходе от административного текущего планирования к стратегическому планированию.

Динамичное развитие отдельного каждого муниципального образования в интересах его населения в условиях открытой экономики невозможно без определения системы приоритетов и обеспечения согласованности действий всех органов управления, населения, предприятий, коммерческих и общественных организаций, действующих на его территории. Эти задачи и решаются в процессе разработки, обсуждения и реализации Стратегического плана социально-экономического развития.

Причины перехода к практике стратегического планирования: 2) Усложнение внутренней и внешней среды городов; 3) Усиление социальных конфликтов и проблем (рост безработицы; поляризация доходов и возможностей населения, дифференциация социальных статусов населения, снижение занятости в отраслях промышленности). 4) Стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в т.ч.: улучшение инфраструктуры города (транспортной и иной инфраструктуры);

Цели разработки стратегии на муниципальном уровне: • выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним; • определение вектора развития экономики муниципального образования; • выяснение в результате дискуссий и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики; • определение формата совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных предприятий; • содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий. • необходимость привлечения заемных средств международных финансовых институтов

Стратегическое поведение органов власти, ОМСУ: 1) определить умение предприятий адаптироваться к изменениям внешней среды и уметь влиять на адаптацию предприятий; 2) увидеть, к элементам какой внешней среды труднее приспосабливаются предприятия, и помочь им в этом; 3) выделить элемент дискомфорта внешней среды для субъектов хозяйственной деятельности.

Стратегический план Муниципальных образований решает следующие задачи:

Во-первых, он фиксирует ясность целей и перспектив развития для всех, кто живет в МО.

Во-вторых, стратегический план необходим для обеспечения высокой конкурентоспособности в борьбе за инвестиции, в том числе и иностранные.

В-третьих, консолидирует усилия и ресурсы власти, бизнеса, творческой элиты и общественности.

Этапы стратегического планирования:

1. анализ внутренней среды и внутренних закономерностей развития муниципального образования, а также внешней среды муниципального образования, формулирование стратегических установок развития;

2. постановка стратегических целей и задач для их достижения;

3. формулирование деловых и функциональных стратегий для достижения намеченных целей и результатов ожидаемого развития;

4. разработка и реализация плана конкретных мероприятий по выполнению задач развития;

5. оценка результатов деятельности и изменение при необходимости стратегического плана и (или) методов его реализации.

В состав стратегических планов муниципальных образований входят:

- развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

- формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

- социальная политика;

- обустройство территории - градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

- экологическая политика;

- развитие человеческого потенциала территории;

- совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

Подпрограммы. В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например " Жилище", " Социальная защита", " Здравоохранение" и т.п. Вопросы разработки муниципальных целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

Инициатива разработки стратегии развития может исходить как изнутри городского сообщества, в т.ч. от ОМСУ, гак и от внешних источников. Многие МО самостоятельно организовывают разработку стратегии развития, используют знания и опыт разработки внешних экспертов, активно сотрудничают с консультационными фирмами, учебными заведениями. В каждом МО, разрабатывающем или уже реализующем стратегию развития, существуют свои основные причины, послужившие катализатором стратегической работы.

В каждом МО проявляются особенности как в части организации работы, так и в части содержательной стороны разрабатываемой стратегии. Для одного МО основой для разработки стратегического развития послужит бюджетный процесс, для другого - получение городом статуса наукограда, для третьего - коммунальная реформа Но общее одно- все МО используют комплексный и системный подход в разработке плана стратегических мероприятий и программных действий. В основном рабочие группы всех МО придерживаются одинаковой схемы работы: организационная часть (определение целей, постановка задач, формирование рабочей группы), аналитическая часть (проведение анализа СЭП МО, оценка состояния предпринимательской сферы, анализ внешнего окружения, сводный анализ) и содержательная часть (формулировка вариантов и сценариев развития, выбор приоритетного варианта развития, разработка программы действий, мероприятий) стратегических программ.

В МО разрабатывается Сводный план, где объединяются планы отдельных подразделений, фильтруются и делятся на блоки (финансы, ЖКХ, образование и т.д.).

В МО разрабатываются Программы развития МО – для обеспечения сбалансированного роста.

Расходы на реализацию целевых программ закладываются в проект бюджета.

Контроль осуществления плана:

- в общем порядке (начальник за подчиненными);

- через специальные подразделения;

- отчеты.

Вообще, в планировании 2 подхода:

1. Перспективное (изучаем настоящее, считаем, что внешняя среда не меняется).

2. Стратегическое (изучаем будущее, с учетом возможного изменения внешней среды)

Проблемы: проблемы методологического характера, законодательные пробелы, отсутствие финансирования, несоответствие полномочий, а также ограничения рамками периода избрания времени реализации утвержденных стратегий; вовлечение в процесс СП гражданского общества, отсутствие кадров, качество предплановых анализов (статистика) и самих планов, мониторинг реализации стратегических планов. Все заканч-я планом

Типичные проблемы: 1) отсутствие эффективности долгосрочного планирования деятельности, т.к. отсутствует преемственность при кадровых переменах; 2) кризис целеполагания.

Важно - Администрация должна понять смысл стратегического поведения, стратегического ориентирования субъектов хозяйственной деятельности, находящихся на его территории.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО

Концепция СУ в РФ: практика на основе заруб.опыта, отождествление города с круп.предприятием (перенос ком.методов)

Объекты СУ: мун.хоз-во, тер-рия МО, группа объектов (инфр-ра, население, экология, совок-ть орг-ий)

Субъекты-заказчики (население, ОМС, бизнес-сообщество), Субъекты-испол-и: спецорганы СП и исп-я решений субъекта-заказчика. Стратегическое планирование в современных условиях - это самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды. (Возможность адаптироваться в случае изменений – отличие СП от системы обычного долгосрочного планирования). Элементы стратегического плана: 1) стратегический проект, представляющий собой набор элементарных стратегий и 2) стратегическую программу, определяющую способы реализации проекта (более подвижная часть). «Стратегичность» плана не зависит от времени реализации проекта. Это – параметр программы

Специфика стратегического мун. проекта - состоит из 2 главных элементов – стратегических задач и технических элементов. Стратегические задачи – это количественные параметры услуг, которые должны быть представлены жителям муниципального образования. Виды услуг предписываются федеральными законами, уставами муниципальных образований, что и определяет в конечном итоге состав муниципальных стратегических задач. А вот объемы – они определяются органами местного самоуправления. Технические проекты – это целевые образы пассивной техники, реализуемые, как правило, на основе муниципального заказа (проекты дорог, сооружений, генплан города). Технические проекты фиксируются в составе стратегических планов в виде отдельных программ

Отличие стратегии от оперативного плана: цель СП – изм-е стр-ры, вида деят-ти. Оперативный – способ функционирования выбранной стратегии.

Программно-целевое планирование в государственном и муниципальном управлении

Программно – целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме" цели - пути – способы - средства". Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно- целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).

Проект закона от 21.11.2011 г. «О государственном стратегическом планировании». Для разработки программно-целевого планирования необходимо рассматривать следующие нормативные документы:

концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;

долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации;

отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период;

стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;

государственные программы Российской Федерации;

государственная программа вооружения Российской Федерации;

федеральные целевые программы;

основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период;

стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;

государственные программы субъекта Российской Федерации.

На сегодня в Российской Федерации главным инструментом программно-целевого планирования в региональном управлении являются региональные целевые программы. Существующие методики оценки эффективности региональных целевых программ в большинстве своем содержат лишь общие принципы и рекомендации, обладая, на мой взгляд, рядом существенных недостатков: 1. единственным измеримым критерием эффективности целевых программ является изменение непосредственных статистических показателей — объемов выполненных работ, оказанных услуг. 2. Не выявляется количественный и качественный общественно значимый результат. В-третьих, упор, в основном, делается на экономическую или бюджетную эффективность программ, а не на социальную, в то время как большинство региональных целевых программ имеет социальный характер. Все эти недостатки и тот факт, что зачастую доля финансирования целевых программ в региональных бюджетах достигает 20% и более, подтверждают необходимость и актуальность разработки комплексной системы оценки эффективности программно-целевых мероприятий на региональном уровне.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО ПО МСУ

Органы местного самоуправления, с одной стороны, должны обеспечивать эффективность использования потенциала территории и налоговых поступлений в настоящем, в противном случае рассчитывать на успех в будущем будет бессмысленно, С другой - должны обеспечивать создание условий, реализацию возможностей для развития территории в будущем. Образно говоря - настоящее, готовит будущее Планирование - это целенаправленная деятельность ОМСУ по формированию политики МО на перспективный период.

Виды планов: планы долгосрочные (стратегические) - от 3-5 лет и до 15-20 лет. Эти планы наиболее близки к концепции развития МО. Происходят в целях малопредсказуемой коньюктуры. Ориентируются на неизменные вещи (константы) и на конкурентные преимущества территории. Ограничены политическими факторами (выборами). среднесрочные (оперативные) от 1 года до 3-5 лет. Выступают вместо стратегических планов (например программа развития МО). Могут выступать в качестве стратегического плана. Сочетаются стратегические задачи с конкретными механизмами реализации. краткосрочные (тактические) - до 1 года (паны на неделю, месяц, квартал и год). Составляются в виде схем и таблиц.

Составление планов основано на сочетании двух потоков: низходящих (глава - зам - управление - специалист, затем составляется сводный план с разбивкой и утверждением Главой МО) и верхходящих. Контроль за исполнением планов осуществляется по системе начальник - подчиненный. Другие механизмы контроля: общественный, СМИ и т. д. При планировании должна быть последовательность этапов: определение цели (чего планируем достичь), оценка вариантов, определение действий, установление очередности действий, определение необходимых ресурсов, установление ответственности и контроля.

Существуют региональные целевые программы и целевые программы МО. Городские целевые программы обеспечивают эффективное решение проблем, задач и приоритетных направлений социально-экономического развития города с конкретными результатами их достижения. В приоритетном порядке в проект перечня социально-экономических программ, подлежащих финансированию из бюджета МО полностью, либо частично включаются: программы, ориентированные на достижение приоритетных целей, задач стратегии и прогноза социально-экономического развития МО (формирование благоприятного хозяйственного (предпринимательского) климата, улучшения городской среды и системы жизнеобеспечения населения, развитие институтов гражданского общества и МСУ); программы, обеспечивающие получение социально-экономического эффекта и результативность расходов бюджета МО; программы, отражающие комплексную межотраслевую направленность» программы, посредством которых обеспечивается привлечение финансовых средств вышестоящих бюджетов и внебюджетных источников. Утвержденные программы отражаются отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год.

Социально-экономические программы подлежат мониторингу и контролю исполнения. Контроль за формированием и реализацией программ проводится как при формировании, так и при их реализации.