Глава 3. Форма государсвенного устройства по Конституции РФ

По форме государственного устройства современное российское государство является федерацией. Правовой основой её образования послужили: Конституция 1978 с её многочисленными поправками, включая поправку, касающуюся замены названия государства– «РСФСР» на «Российская Федерация» (РФ), Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.6.1990, Федеративный договор, подписанный субъектами РФ в 1992, Конституция Российской Федерации 1993, закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного устройства постсоветской России и установившая равнозначность наименования «Российская Федерация» и «Россия» (ст. 1).

В структурном, равно как и в других, отношении Российская Федерация представляет собой весьма сложное, многомерное явление. В качестве её структурных составных частей - субъектов Федерации выступают края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов– 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область и 10 автономных округов. Все автономные округа– субъекты РФ (кроме Чукотского) входят в состав других субъектов РФ– краёв и областей. Чукотский автономный округ, расположенный на территории Магаданской области, в настоящее время имеет прямые связи с центром в лице федеральных органов власти, управления.

Весь перечень субъектов РФ и их названия закреплены конституционно (ст. 65, п. 1). В конституционном порядке закреплены также все их виды, 441 главные отличительные особенности каждого из них, а также характер отношений субъектов РФ между собой и с Российской Федерацией в целом. Статья 4 Конституции, констатируя, что Российская Федерация состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, в то же время устанавливает, что все субъекты РФ, независимо от их видов, равноправны как во взаимоотношениях между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Разумеется, речь идёт лишь о формально-юридической стороне взаимоотношений субъектов РФ, а не об их фактическом равенстве. Существование последнего в принципе проблематично, имея в виду весьма значительные различия субъектов РФ по размерам их территории, по численности и плотности населения, по уровню развития экономики в целом или отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также по другим параметрам. Именно в силу этих различий и иных объективных и субъективных причин одни субъекты являются донорами в федеральный государственный бюджет, а другие, наоборот, выживают за счёт дотаций из федерального бюджета. Однако не только в практическом, но и в формально-юридическом плане субъекты РФ не во всём равны. Наиболее зримо это проявляется, в частности, в том, что одни из них по своему статусу являются государствами со всеми вытекающими из этого для них преимуществами, а другие - лишь государственными образованиями. Исходя из формально-юридического и фактического неравенства субъектов РФ, её зачастую характеризуют как «асимметричную» федерацию.

Российская Федерация создаётся и функционирует на основе строго определённых принципов, которые закрепляются в Конституции РФ и детализируются в текущем законодательстве. В наиболее общем и в то же время концентрированном виде они представлены в статье 5 Конституции. В ней официально провозглашается и закрепляется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ - органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов РФ.

В более развёрнутом виде на конституционном уровне эти принципы закрепляются в ряде других статей Конституции. В частности, принцип государственной целостности, находящий своё конкретное выражение в политической, экономической, территориальной и иных видах целостности государства, закрепляется, помимо других статей Конституции, в статье 74, обеспечивающей целостность территориального и экономического пространства. В соответствии с закреплёнными в ней положениями на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и «каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Ограничение перемещения товаров и услуг на территории России допускается лишь в строгом соответствии с федеральным законом при условии, что это необходимо «для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» (ст. 74, п. 2).

Принцип единства государственной власти в Российской Федерации, находящий своё отражение в единстве федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в более развёрнутом виде закрепляется, в частности, в статье 77 Конституции РФ. В ней говорится, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в строгом соответствии с «основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ст. 77, п. 1). Кроме того, в данной статье особо указывается на то, что в пределах ведения РФ и её полномочий по вопросам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ст. 77, п. 2).

Обстоятельное конституционное закрепление, наряду с названными принципами российского федерализма, получил также принцип построения Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов РФ, с другой.

Разграничение предметов ведения и полномочий касается всех сфер деятельности государственных органов, но в первую очередь это относится к законодательной сфере. Согласно Конституции все предметы ведения и полномочия подразделяются на три основные группы: предметы ведения и полномочия, относящиеся только к Федерации и составляющие её исключительную компетенцию; предметы ведения и полномочия, относящиеся к совместному ведению РФ в целом и её субъектов; предметы ведения и полномочия, принадлежащие исключительно субъектам Федерации.

К предметам и, соответственно, полномочиям, находящимся в совместном ведении РФ и её субъектов, относятся такие, как обеспечение соответствия конституционных и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение и др.

Исчерпывающий перечень предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Федерации и её субъектов, закрепляется в статье 72 Конституции РФ. Согласно действующему праву в сфере осуществления совместных полномочий федеральный закон обладает несомненным приоритетом. Верховенство его распространяется на все без исключения нормативно-правовые акты, включая законы, издаваемые субъектами Федерации. Последние могут принимать свои законы, относящиеся к предметам совместного ведения, только в случае отсутствия соответствующего федерального закона (с изданием такого акта законы субъектов Федерации теряют юридическую силу).

Широкое, конституционно-правовое закрепление, помимо названных принципов российского федерализма, получил также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Этот принцип осуществляется во всех без исключения сферах жизни общества и деятельности государства.

Конституция РФ гарантирует всем народам свободное развитие их культуры, исторических и национально-этнических обычаев, традиций, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Особое внимание при этом уделяется гарантиям прав коренных малочисленных народов «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69).

Самоопределение народов осуществляется в самых различных формах, включая автономную область, автономные округа, края, области и др.

Основными чертами и особенностями Российской Федерации, отражёнными в её конституционно-правовом статусе, являются следующие:

наличие у неё государственного суверенитета, который проявляется в верховенстве государственной власти и исходящих от неё законов внутри государства и её независимости во вне, в отношениях с другими государствами; наличие территории, которая включает в себя территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними. Согласно Конституции Российская Федерация обладает, кроме того, суверенными правами и «осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» (ст. 67, п. 2). Вопросы, касающиеся государственной границы России регулируются специальным законом «О Государственной границе», (1993), а также с помощью норм, содержащихся в других законах;

1. обладание Российской Федерации собственностью, которая существует и функционирует наряду с другими формами собственности. Закрепляя и гарантируя их в равной степени, Конституция России в то же время уделяет особое внимание собственности на землю и другие природные ресурсы. В статье 9 в связи с этим подчёркивается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»;

2. наличие в Российской Федерации института гражданства, которое, согласно Конституции, приобретается и прекращается только в строгом соответствии с федеральным законом. Гражданство РФ является «единым и равным независимо от оснований приобретения» (ст. 6, п. 1). Каждый гражданин России обладает всеми конституционными правами и свободами и несёт равные, предусмотренные Конституцией РФ, обязанности. Граждане России не могут быть лишены своего гражданства или права изменять его;

3. существование в пределах Российской Федерации единой правовой системы и единого правового пространства. Существование их вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает формирование и функционирование в пределах территории субъектов Федерации отдельных локальных правовых систем, а в рамках различных муниципальных образований - системы локальных правовых актов;

4. обращение на всей территории Российской Федерации единой денежной единицы, в качестве которой выступает рубль. Согласно Конституции денежная эмиссия в стране осуществляется исключительно Центральным банком России. На него же возлагается важнейшая для нормальной жизнедеятельности общества и государства функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. Эту функцию Центральный банк осуществляет самостоятельно, вне зависимости от всех других органов государственной власти России;

5. отнесение к сфере исключительного ведения Российской Федерации ключевых вопросов государственной и общественной жизни страны. В практическом плане это означает, что решение данных вопросов, включая издание соответствующих нормативных актов, является исключительной прерогативой только федеральных органов государственной власти. Все иные государственные органы, находящиеся в их подчинении, могут осуществлять по этим вопросам лишь оперативные управленческие функции.

Это касается, в частности, таких вопросов, как формирование самих федеральных органов государственной власти; установление их системы, порядка их организации и деятельности; принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики; федеральные программы в области государственного, экономического, социального и иного развития России; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешняя политика и международные отношения РФ; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; гражданское, уголовное и иное отраслевое законодательство.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится также решение вопросов, касающихся установления правовых основ единого рынка - финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования; основ ценовой политики; федеральных экономических служб, включая федеральные банки; федеральных энергетических систем, ядерной энергетики; федерального транспорта, путей сообщения, информации связи; и др. Полный перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении РФ, содержится в статье 71 Конституции.

Кроме названных черт и особенностей России как федеративному государству в целом свойственны и другие черты и особенности. Среди них– наличие общего для всех российских граждан государственного языка, каковым является русский язык; установление единой для всей страны федеральной государственной службы; наличие официальных атрибутов РФ в виде государственного флага, герба и гимна; и др.

В основе конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации лежит ряд положений Конституции РФ, касающихся федеративного устройства России и характера её взаимоотношений с субъектами Федерации, а также основные законы последних– конституции субъектов РФ и их уставы. Данный факт закрепляется в Конституции, где акцентируется внимание на статусе каждого отдельного вида субъектов Федерации (республик и других субъектов) и где в отдельности указывается на то, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Конституционно-правовой статус субъекта РФ может быть изменён не иначе как только по взаимному согласию Федерации и её субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. То же самое касается и границ между субъектами РФ, которые могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации характеризуется, с одной стороны, общими чертами, присущими всем без исключения субъектам РФ, а с другой стороны - их отдельными специфическими особенностями. Среди общих черт субъектов РФ - наличие у каждого из них своих высших органов государственной власти, своего административно-территориального деления, своей собственности, своего законодательства. В соответствии с Конституцией РФ каждая «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство», а каждый край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ «имеет свой устав и законодательство» (ст. 5.2).

При этом действует конституционно установленное правило, согласно которому законы и иные нормативно-правовые акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации или же по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В случае возникновения коллизии между федеральным законом и любым иным актом действует федеральный закон. Однако данное правило не относится к нормативно-правовым актам субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к их исключительному ведению. В соответствии с Конституцией РФ к предметам исключительного ведения субъектов Федерации относится всё то, что находится вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения Федерации и её субъектов. В сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и «осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов» (ст. 7:, п. 4). При этом в случае возникновения противоречия между федеративным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по предмету, относящемуся к его исключительному ведению, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

К общим чертам субъектов РФ и их конституционно-правового статуса следует отнести, помимо названных, также такие, которые связаны с формированием и осуществлением бюджетов субъектов Федерации; реализацией права законодательной инициативы в федеральном парламенте; участием их в международных и внешнеэкономических связях; наличием у них своей символики в виде герба, флага, а у некоторых субъектов Федерации и своего гимна и др.

Наряду с общими чертами субъектов Российской Федерации и их конституционно-правового статуса некоторые из них имеют и свои специфические особенности. Это касается в первую очередь республик, которые выделяются тем, что характеризуются как государства, а не как государственные образования; имеют свои конституции, а не уставы, как другие субъекты; могут устанавливать свой государственный язык, наряду с русским языком – государственным языком РФ; имеют право устанавливать кроме федерального также республиканское гражданство.