Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

Содержание законности (правозаконности)

Законность — атрибут существования и развития демократи­чески организованного общества. Она необходима для обеспече­ния свободы и реализации прав граждан, осуществления демо­кратии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государ­ственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное ис­полнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и об­щественными организациями»^

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических зако­нов, их соответствие объективно существующим социальным свя­зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юриди­ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицей­ского государства законность находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет фашистская Герма­ния.

Как специфический регулятор общественных отношений за­кон, юридическая норма должна соответствовать существующе­му в стране уровню экономики, организационной зрелости, куль­туры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов об­щества и граждан. Законность — это прежде всего наличие до­статочного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формировани­ем гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов»,

' Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 229

обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с раз­ных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим сис­темы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрыва­ется в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всесто­роннему развитию, формированию и развитию гражданского об­щества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъ­ектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные орга­низации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распоря­дительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятель­ностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число норма­тивных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их непосредственном ведении находит­ся механизм физического принуждения, защиты (армия, мили­ция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свобо­дой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полно­мочий.

Принцип законности в административном праве, считает фран­цузский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обя-

9—2797 •

230 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

занностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона^ Исполнитель­ная власть связана законом, и соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Ког­да он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима закон­ности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них иму­щество, когда без достаточных законных оснований военнослу­жащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят лю­дей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного вли­яния на общую картину взаимоотношений государства и граж­дан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая пра­вомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер го­сударственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распоряди­тельной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюде­ние юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она осуществляет профилак­тическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспе­чить юридически правомерное функционирование огромного чи­сла государственных органов, иных государственных организа­ций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точ­ки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объ­ему, чем в законодательстве, правосудии.

' Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 231

В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль меж­дународных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость соблюдения наряду с законами международ-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 185. " Тихомиров К). А. Договор как регулятор общественных отношений. // Право­ведение. 1990. № 5. С. 35.

232 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполни­тельной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 233

гражданами, их объединениями, организациями — с другой, пред­полагает наличие трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклон­ное соблюдение юридических норм всеми участниками управлен­ческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма при­нуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее ста­бильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть урегулированы прежде всего актами выс­шей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор общественных отношений сис­тема юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню стра­ны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нор­мы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принима­ет нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его автори­тет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, реги­онам и даже стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов — «права» и «за­конности». Это новое качество, согласующееся с российскими воз­рожденческими идеями о правах человека, абсолютности и неру­шимости личного достоинства, свободы человека. Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих либе­ральных ценностей, возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека'.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом свя­зана с его дифференцированностью. Известно, что норма — это

^ Алексеев С. С. Правозаконность. // Российские вести. 1995. 31 окт.

234 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого фактичес­кого неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовер­шеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам и др. — это тоже проявление названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно регламентируются отдельные стороны обществен­ной жизни. Отсутствие дифференцированной, отражающей ре­альные обстоятельства регламентации приводит к тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже зло­употреблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает объ­ективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне со­гласованной. Большой вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны ос­мыслить требования нового закона, нормативного акта, истолко­вать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают проблемы ознакомления с новыми источниками, обу­чения работников, снабжения необходимой литературой и т. д.