Система управления финансами в России

За последние семь лет в России была разработана и начала реализовываться крупномасштабная бюджетная реформа. Ее целью являлось создание благоприятных условии для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса. Сегодня уже можно видеть первые результаты и контуры формирующейся принципиально новой системы управления общественными финансами. Во время переходного периода финансовое управление, унаследованное Россией, кардинально изменилось. России пришлось с нуля создавать эффективную и справедливую налоговую систему. Необходимо было также внедрить основные элементы бюджетного планирования, распределять общественные ресурсы на основе ежегодных обсуждений и дискуссии, а не централизованного планирования. В России также существовала необходимость создания современного казначейства для кассового обслуживания федерального и субнациональных бюджетов, реформирования финансовых отношений между федерацией и регионами, равно как и повышения эффективности функционирования субъектов бюджетного сектора.

В России одновременно осуществляются многочисленные реформы - административная, бюджетная, пенсионная, налоговая, управления государственными программами расходов бюджетного процесса, бюджетной классификации, бюджетного учета и отчетности, межбюджетных отношений, муниципальных образований. В связи с этим многие специалисты, в том числе из международных финансовых организаций, высказывают мнение об амбициозности проводимого реформирования.

Однако с этим нельзя согласиться, вот почему. Проводимые реформы касаются государственного сектора экономики, руководство которым осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации органы местного самоуправления. Поэтому, более корректным будет говорить о радикальной реформе государства - его финансов, органов управления, бюджетной системы.

Следует отметить, что в России за период с 1994 года проделана огромная работа по реформированию государственного сектора, его бюджетной системы. Министерство финансов добилось ощутимых результатов по повышению качества управления государственными финансами. Не будет привлечением предложить тезис, о том, что федеральный центр решил стоящие перед ним задачи. В настоящее время центр реформы управления государственными финансами перенесен на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований.

В Российской Федерации управление финансами осуществляется аппаратом управления финансами, под которым понимается совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами.

На общегосударственном уровне аппарат управления финансами представлен:
• комитетами и комиссиями в Государственной Думе и Совете Федерации;
• аппаратом Президента РФ;
• федеральными министерствами, руководство которыми осуществляет Правительство РФ;
• федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба);
• Центральным банком РФ;
• федеральными службами и федеральными агентствами, под-ведомственными федеральным министерствам: Министерству финансов РФ (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство); Министерству здравоохранения и социального развития РФ.

Важнейшее направление деятельности руководящих органов управления финансами — выработка и осуществление государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой, таможенной, страховой, социальной, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, других сфер в направлении обеспечения стратегических целей развития страны: повышения благосостояния населения и уменьшения бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста, усиления политической и экономической роли России в мировом сообществе.
На уровне субъекта РФ аппарат управления финансовой системой включает комиссию по бюджету и финансам в законодательном (представительном) органе и структуры исполнительной власти, подобные тем, что есть на федеральном уровне федеральных органов исполнительной власти.

Органы законодательной власти субъектов РФ рассматривают и утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции:
• о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным Налоговым кодексом РФ;
• о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• отчет об исполнении бюджета субъекта РФ;
• о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период;
• отчет об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования;
• о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ ответственны за:
• выработку финансовой политики региона;
• составление проекта бюджета субъекта РФ;
• организацию его исполнения;
• разработку программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона;
• осуществление государственных заимствований субъектом РФ.

Кроме того, законодательные и исполнительные органы власти
субъектов РФ имеют право законодательной инициативы по федеральным законам, в том числе и в области финансов.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством.
Принципиально такая же, как и на субъектном уровне, схема аппарата управления финансами на местном (муниципальном) уровне.
Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, а также принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления.
Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление проекта и исполнение утвержденного местного бюджета, а также составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования. Как правило, в составе исполнительных органов местного самоуправления действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы.
Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции РФ.
Управление финансами в коммерческих организациях осуществляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые планы, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляет руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, которые разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в различные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансово-кредитными организация-ми. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы. То же касается крупных холдингов, не зарегистрированных как финансово-промышленные группы.
Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми формами и видом деятельности. Решения по финансовым вопросам в некоммерческих организациях принимают руководители таких организаций, могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и т.д.
Наибольшую специфику управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями имеют бюджетные учреждения. Финансовые планы — сметы доходов и расходов бюджетных учреждений — утверждают главные распорядители и распорядители бюджетных средств, от решения которых во многом зависит финансовое состояние учреждения и которые фактически определяют структуру расходования бюджетных средств учреждениями, принимают решения о возможности получения дополнительного финансирования за счет сдачи государственного и муниципального имущества в аренду, а также утверждают сметы доходов и расходов от предпринимательской и приносящей доходы деятельности. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетностъ об исполнении смет доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут обслуживаться централизованными бухгалтериями, создаваемыми при органе государственной власти или органе местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ общее управление финансами в Российской Федерации осуществляют высшие законодательные органы власти.

Управление финансами осуществляется Федеральным Собранием в процессе:
• рассмотрения и принятия законов о налогах, сборах и обязательных платежах;
• рассмотрения и утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год» и утверждении отчета о его исполнении;
• установления предельного размера государственного внутреннего и внешнего долга страны.
Важное место в управлении финансами занимают Президент РФ и Правительство РФ.
В области управления финансами Президент РФ осуществляет следующие функции:
• вносит в Государственную Думу законопроекты по финансово-бюджетным вопросам;
• подписывает и обнародует федеральные законы;
• обращается к Федеральному Собранию с ежегодным бюджетным посланием о бюджетной политике государства на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;
• издает указы и распоряжения, затрагивающие организацию финансовых отношений в стране. Указы и распоряжения
• использует средства резервного фонда, предусмотренного в федеральном бюджете на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ;
• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
• принимает решение об отставке Правительства РФ;
• представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка;
• назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
Правительство РФ в области управления финансами выполняет следующие функции:
• разрабатывает, представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
• издает постановления и распоряжения по текущим финансовым вопросам и обеспечивает их исполнение;
• организует, регулирует, контролирует и координирует деятельность по оперативному государственному управлению финансами в Российской Федерации.
Оперативное управление финансами в Российской Федерации осуществляют финансовые органы Российской Федерации — звенья единой системы государственного управления финансами России.

Финансовые органы Российской Федерации включают:
• Министерство финансов РФ;
• финансовые органы в субъектах РФ (министерства финансов республик в составе Российской Федерации; финансовые управления, департаменты и другие органы управления
• финансовые органы муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений).

Финансовые органы Российской Федерации действуют на единых принципах финансово-бюджетного планирования и финансирования. Координацию их деятельности осуществляет Министерство финансов РФ путем разработки и реализации стратегических направлений единой государственной финансовой политики, установления единых форм учета и отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, издания методических указаний, инструкций и других документов по вопросам организации работы финансовых органов и выполнения ими своих функций.
Министерство финансов РФ функционирует в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (в действующей редакции), является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; производства и оборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативно-правовых актов и другие документы;
• принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных федеральных служб.
Для выполнения задач и функций, возложенных на Министерство финансов, в структуре его центрального аппарата созданы следующие подразделения: административный департамент; департамент управления делами и контроля; департамент бюджетной политики и методологии; департамент бюджетной политики в отраслях экономики; департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки; департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; департамент межбюджетных отношений; департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов; департамент налоговой и таможенно-тарифной политики; департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; департамент финансовой политики; правовой департамент.

В составе администраций субъектов РФ создаются финансовые органы:
• министерства финансов в республиках, а также в некоторых краях и областях;
• департаменты финансов;
• комитеты по финансам и бюджету;
• финансовые управления.

Их функции сходны с функциями Министерства финансов РФ, но в пределах компетенции исполнительных органов власти субъектов РФ.
Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финансовых органов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов РФ.

Тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин РФ и в координации с ним проводят кадровую работу и работу по информатизации управления финансами.
Финансовые органы в субъектах РФ осуществляют на территории субъектов РФ управление финансами.
В зависимости от установленной организационной структуры органов управления финансовые органы возглавляются министром, начальником департамента или управления, которые назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ.

Основные задачи, решаемые финансовыми органами субъектов РФ, следующие:
• формирование проекта бюджета субъекта РФ и представление его администрации субъекта РФ;
• обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ, составление отчета об исполнении бюджета и представление его администрации субъекта РФ и Министерству финансов РФ;
• организация и осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта РФ, целевым, рациональным и результативным использованием бюджетных средств;
• разработка предложений по увеличению доходной базы бюджета и изысканию дополнительных финансовых ресурсов;
• разработка и реализация единой финансовой политики администрации субъекта РФ;
• обеспечение устойчивости финансовой системы региона и ее активного воздействия на ускорение социально-экономического развития, повышение эффективности хозяйствования на территории субъекта РФ.

Финансовые органы в субъектах РФ финансируются за счет регионального бюджета.
В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Вместе с тем, Конституцией РФ (ст. 78) предусмотрена возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов РФ, и наоборот. Именно на этом основании Бюджетным кодексом РФ (ст. 168) предусмотрена возможность привлечения органов федерального казначейства к исполнению региональных бюджетов, средства которых находятся в собственности субъектов РФ и не подпадают в перечень федеральных полномочий. Исполнение бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета возлагается на финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения регионального бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ могут быть переданы исполнительным государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в его собственности (пользовании, управлении) необходимого для их осуществления имущества.
Финансовые органы муниципальных образований обеспечивают (в рамках предоставленных полномочий) проведение единой государственной финансовой политики и осуществляют общее руководство финансовыми ресурсами на территории муниципального образования, действуют в соответствии с положениями, утвержденными главой администрации муниципального образования. Возглавляются заведующими (начальниками), назначенными главами администрации муниципальных образований по согласованию с финансовыми органами вышестоящих органов власти.

К основным задачам финансовых органов муниципальных образований относятся:
• составление проекта бюджета и представление его администрации муниципального образования;
• исполнение бюджета муниципального образования, составление отчета об исполнении бюджета и представление его администрации муниципального образования и администрации субъекта РФ;
• организация и осуществление контроля за исполнением бюджета муниципального образования, целевым, рациональным;
• результативным использованием бюджетных средств;
• разработка предложений по увеличению доходной базы бюджета и изысканию дополнительных финансовых ресурсов.

Финансовые органы муниципальных образований финансируются за счет бюджета муниципального образования.
Финансовые службы и отделы организаций. Финансовую службу составляют работники, группа в планово-финансовом отделе, финансовый отдел, управление или любое другое структурное подразделение, на которое возложены функции управления финансами (денежными потоками).
Финансовый отдел является самостоятельным структурным под-разделением организации (предприятия) и подчиняется непосредственно заместителю директора по экономическим вопросам.

Основными задачами финансовой службы (отдела) на предприятии являются:
• выработка финансовой политики предприятия, цель которой — построение эффективной системы управления финансами, направленной на достижение стратегических и тактических целей деятельности предприятия;
• организация финансовой деятельности предприятия, направленная на обеспечение финансовыми ресурсами заданий плана, сохранности и эффективного использования основных фондов и оборотных средств.

В состав финансовой службы (отдела) могут входить подразделения (сектор, бюро, группа) финансово-кредитного планирования, анализа финансово-хозяйственной деятельности, организации рас-четов с поставщиками, инкассации, кассовых операций и т.д. Структуру и штаты утверждает директор предприятия в соответствии с типовыми структурами аппарата управления и нормативами численности специалистов и служащих с учетом объемов работы и особенностей производства.