Полномочия премьер-министра

' В структуре кабинета министров его глава занимает особое подо­зрение, своеобразие которого передает латинская формула primus inter pares (первый среди равных). Однако, как заметил Уинстон Черчилль, «положение первого нельзя даже сравнить с положениями второго, третьего или четвертого» [19].

Верховенство премьер-министра неоднозначно. Политик, находя­щийся на вершине власти, далек от того, что происходит у ее подно­жия. Чем больше у премьер-министра обязанностей и ответственнос­ти, тем меньше времени может он уделить решению каждой конкрет­ной задачи. Как и президент, премьер-министр становится заложником политического закона «В первую очередь — дела первостепенной важ­ности». В число таких императивов входят:

1. Управление партией через патронаж. Премьер-министр может быть эгоистичен, но никогда не может работать на самого себя. Чтобы возглавить- правительство, политический деятель должен быть избран лидером своей партии. Чтобы остаться на посту премьер-министра, политический деятель должен сохранить и оправдать доверие как сво­ей партии, так и избирателей. У премьер-министра обширные воз­можности для патронажа: он назначает четверть парламентариев, пред­ставляющих в палате его партию, на должности министров или их заместителей — на заседаниях парламента они сидят на передних ска­мьях. Члены палаты, не получившие назначения в правительство, на­зываются «заднескамеечниками»; многие из них стараются снискать расположение премьера в надежде стать Членами кабинета.

При назначении на министерский пост премьер-министр может руководствоваться следующими четырьмя критериями: а) личной преданностью (награда друзьям); б) кооптированием (это способ за­ставить критика замолчать, предоставив ему должность и тем самым обязав поддерживать правительство); в) репрезентативностью (к при­меру, назначение женщины или представителя Шотландии либо Уэль­са; г) компетентностью, позволяющей вести свое ведомство в нуж­ном направлении.

2. Парламентская деятельность. Премьер-министр еженедельно появляется в палате, где в течение получаса отвечает на более или менее неожиданные вопросы депутатов, в меру сил и остроумия «от­стреливаясь» от аудитории, разделенной на противоборствующие груп­пы. Не вооруженный «заготовками» своих «спичрайтеров», премьер должен либо продемонстрировать умение отстаивать курс правитель-

ства, либо лишиться поддержки парламента. Время от времени глава кабинета делает в палате заявления и принимает участие в парламент­ских дебатах.

3. Общение со СМИ. Обитатель резиденции на Даунинг-стрит об­речен на публичность, которая постоянно проникнута политически­ми распрями и конфликтами. Телевидение позволяет премьер-мини­стру напрямую обращаться к электорату, а СМИ неизменно обраща­ют особое внимание на новости «с» или «о» Даунинг-стрит. Тони 'Блэр пошел дальше любого из своих предшественников, создав команду специалистов, обязанных подсказывать журналистам темы, которые произведут максимально позитивный эффект, а членам кабинета и парламентариям — ту линию, которой они должны придерживаться в своем общении с прессой. Постоянное и пристальное внимание СМИ — это папка о двух концах, ибо когда приходят дурные вести или когда ход парламентских дебатов указывает на то, что многие члены палаты считают решения премьера неверными, глава кабинета предстает в невыгодном для себя свете.

4. Победа на выборах. Премьер-министр должен одержать только одну победу — добиться своего избрания лидером партии. С1945 г. шесть из одиннадцати премьеров — сэр Уинстон Черчилль, сэр Энтони Идеи, Гарольд Макмиллан, сэр Алек Дуглас-Хьюм, Джеймс Каллаген и Джон Мейджор — оказывались на Даунинг-стрит не в результате общенацио­нальных выборов, а получив свои места в парламенте прежнего созыва. Заняв свой пост, премьер-министр обязан уделять постоянное внима­ние регулярным и широко освещаемым в прессе опросам общественно­го мнения. Хотя личность самого премьера не претерпевает сколько-нибудь значительных изменений, рейтинг его популярности может ко­лебаться в пределах 30—40 пунктов [20]. После 1945 г. состоялось 15 избирательных кампаний: премьеры восемь раз приводили правящую партию к победе, и семь раз она терпела поражение.

5. Осуществление сбалансированной политики. Руководить правитель­ством — это задача в большей степени политическая, нежели управлен­ческая. Премьер-министр, отвечающий за магистральные направления правительственной политики, не в состоянии вникать в тонкости про­блем, с которыми сталкиваются полтора с лишним десятка министерств. Первостепенными заботами главы кабинета являются экономика и вне­шняя политика. Премьер-министр должен контактировать с главами правительств многих стран мира, бдительно следить за действиями ми­нистерства финансов, касающимися экономики, поскольку все, что происходит в этой сфере, часто оказывает влияние на популярность правительства. Премьер-министру приходится находить равновесие между концепциями внешней и внутренней политики, озвученными такими влиятельными членами правительства, как министр иностранных дел и министр финансов, и воззрениями, существующими на этот счет в партии и в парламенте, а также собственными интересами.

Премьер-министр может инициировать новый политический курс и побуждать правительственные ведомства к действию. Если выдвину­тые министрами предложения кажутся ему политически спорными, он вправе потребовать более подробного анализа или вообще откло­нить их. Когда премьер-министр задает неприятные вопросы или дает совет, никто из членов правительства не может проигнорировать это. Поскольку указания главы кабинета лимитированы от­сутствием времени или пер­сонала, Тони Блэр в стрем­лении усилить свое влияние уполномочил своих личных помощников отслеживать деятельность руководителей высшего звена.

Формально прерогативы
премьер-министра всегда ос­
таются прежними, но каж­
дый глава кабинета по-свое­
му видит свою работу, тем
более что и работают все они
в различных политических
условиях (рис. 8.2). Клемент
Эттли, возглавлявший пра­
вительство лейбористов с
1945 по 1951 г., отличался
крайней неуступчивостью во
внутриправительственных
дискуссиях. Престарелый Чер­
чилль, сменивший его на
этом посту, основное внима­
ние уделял внешней полити­
ке, практически не вмеши­
ваясь во внутренние вопро­
сы. Таков же был стиль и его
преемника, сэра Энтони
Идена. Гарольд Макмиллан, 194

Формально британский премьер-министр обладает меньшей лич­ной властью по сравнению с американским президентом: тот избира­ется напрямую на фиксированный четырехлетний срок, тогда как _; премьер-министр — своими коллегами и на неопределенный срок, | который не может превышать период («созыв») деятельности парла-!

мента. Очевидно, что премьер-министр чувствует себя менее уверен­но. Президент является бесспорным руководителем федеральной испол­нительной власти и вправе отправлять в отставку членов кабинета, мало тревожась о последствиях этого. Члены британского правительства — это потенциальные соперники премьер-министра. Однако как коллек­тивная структура британское правительство более могущественно, не­жели администрация президента. Во всеоружии власти, которой наде­лен кабинет министров, и поддержки, которую оказывает ему парла­ментское большинство, премьер-министр может быть уверен, что практически любой внесенный им законопроект будет принят и, став законом, введен в действие. Американский же конгресс отклоняет многие президентские законопроекты. Премьер-министр находится на самой вершине унитарного правительства, и его власть не ограничи­вают ни положения, закрепленные в конституции, ни суды. Прези­денту США, возглавляющему исполнительную ветвь федеральной вла­сти, не подчиняются ни конгресс, ни правительства штатов, ни му­ниципальные структуры, не говоря уж о судебной власти.

В состав Кабинета входят министры, являющиеся членами палаты общин или палаты лордов и назначаемые премьер-министром. Таким образом, члены правительства возглавляют различные ведомства Уайт­холла, оставаясь при этом ведущими фигурами парламентского боль­шинства. По меткому выражению Уолтера Бэйджхота, кабинет осу­ществляет «тесное единство, почти полное слияние исполнительной и законодательной властей» [21].

Ответственность членов кабинета требует, чтобы все министры и лица, занимающие второстепенное положение, публично поддержи­вали правительственные решения или хотя бы воздерживались от их публичной критики. Расставание с должностью столь болезненно в политическом смысле, что крайне редки случаи, когда министр по­давал бы в отставку из-за несогласия по тому или иному вопросу. Премьер-министр старается сделать так, чтобы никто из его коллег по Кабинету, набрав «политический вес», не стал его потенциаль­ным соперником.

Каждый министр отвечает за работу определенного правительствен­ного ведомства, и его политическая репутация зависит от того, на­сколько он умеет защитить ведомственные интересы в Уайтхолле, в парламенте, в прессе, в так называемых группах давления (pressure groups)*. Каждый министр рассматривает общие направления полити­ки «со своей колокольни», и почти все они склонны молчаливо со-

* Влиятельная группа, оказывающая воздействие на политический курс (как правило, путем закулисных маневров). — Прим, пер,

гласиться с предложениями своих коллег, предполагая, что, когда придет время, им отплатят той же монетой и поддержат их предложе­ния.

Поскольку бюджетных средств на всех не хватает, министры бо­рются за первоочередное финансирование своих ведомств, между ко­торыми неизбежно возникают конфликты. К примеру, министр здра­воохранения настаивает на увеличении ассигнований, тогда как ми­нистерство финансов неизменно возражает против этого вне зависимости от того, какая партия стоит в этот момент у власти. Чле­ны Кабинета предпочитают устранять эти противоречия в узком кругу (с участием тех министров, чьи ведомства будут сильнее всего затро­нуты готовящимся постановлением, и под председательством лица, пользующегося доверием премьер-министра) либо в неформальных переговорах с главой правительства или соответствующих министерств, так что на заседание Кабинета в полном составе выносится уже сба­лансированная рекомендация [22].

Если кабинет министров — это краеугольный камень центрально­го правительства, то ведомства Уайтхолла составляют его каркас (встав­ка 8.3). Большая часть решений Кабинета готовится в стенах мини­стерств, и каждое из этих решений реализуется конкретным мини­стерством или группой министерств.

Правительственные ведомства сильно отличаются друг от друга. Так, например, численность сотрудников министерства внутренних дел приблизительно в десять раз превосходит штат министерства фи­нансов. Однако сфера экономики так важна, что в последнем значи­тельно больше чиновников высшего звена, а в МВД — рядовых со­трудников, что объясняется очень широким спектром его функцио­нальных обязанностей, охватывающих работу полиции, пожарной охраны, тюремных учреждений, борьбу с незаконным оборотом нар­котиков и жестоким обращением с животными, порнографией и меж­расовыми конфликтами. Министерство финансов сосредоточено на выполнении одной огромной задачи — управлении экономикой. Мно­гообразные обязанности министра внутренних дел делают его более уязвимым для публичной критики в тех случаях, когда, например, из тюрьмы совершает побег преступник, осужденный за убийство. Но работа лорда-канцлера казначейства (министра финансов) в полити­ческом отношении важнее, поскольку экономическое положение стра­ны влияет на исход выборов.

Министр един во многих лицах: он и политический деятель, ко­торый инициирует определенный курс, выбирая какой-то один из многих вариантов, разработанных в его ведомстве, или отклоняя все, он и «исполнительный директор» крупной бюрократической структу­ры, официально несущий ответственность не только за действия ты­сяч чиновников, но и (пусть не столь четко определенную) за исправ­ное функционирование тех ведомств, которым Уайтхолл все чаще

нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламент­ской политике, готовым заниматься любым видом деятельдр^отн^по­зволяющей продолжить политическую карьеру.

Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освобо­дить Кабинет от необходимости координировать политический курс, и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы, которые способны оказать влияние на его популярность, а также за те, которые могли быть решены при участии двух или более мини­стерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, при­нимающим решения», а не просто третейским судьей для своих кол­лег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр под­водит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобла­дающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: " Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возра­жения? " Как правило, таковых не находится» [23].