Окрема думка

судді Конституційного Суду України Бринцева В. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, статті 17, частини першої статті 20, частини третьої статті 29 Закону України " Про прокуратуру"
(справа про повноваження прокуратури відповідно до пункту 9 розділу XV " Перехідні положення" Конституції України)

Рішенням від 10 вересня 2008 року N 15-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав конституційними положення статті 17 Закону України " Про прокуратуру" (далі - Закон). Стосовно інших оспорюваних положень Закону Конституційний Суд України припинив конституційне провадження на підставі пункту 2 статті 45 Закону України " Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України " Про Конституційний Суд України".

Погоджуючись з наявністю формалізованих підстав для припинення провадження у справі щодо більшості оспорюваних положень Закону, слід зазначити, що з метою усунення проблем правозастосовної практики Конституційний Суд України міг би вдатися і до більш детального, всебічного, суто правового аналізу цих положень.

Аналіз конституційних засад діяльності прокуратури у зіставленні з наведеними у конституційному поданні положеннями Закону, а також міжнародно-правовими актами, системним тлумаченням функцій і повноважень прокуратури та правових механізмів їх реалізації, детально унормованих не лише галузевим законом, а й кримінально-процесуальним законодавством, дає підстави для таких висновків.

1. Конституція України встановила основи організації та функціонування прокуратури України. Регулювання її діяльності в окремому розділі VII Конституції України свідчить, що виконання покладених на неї функцій є самостійним видом державної діяльності. Прокуратура - організаційно незалежна державно-правова інституція, яка виконує особливі, властиві тільки їй функції, взаємодіє з усіма гілками державної влади і є важливим елементом у забезпеченні балансу між ними.

Статтею 121 Конституції України визначено, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до пункту 9 розділу XV " Перехідні положення" Конституції України (далі - Перехідні положення) прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

З огляду на ці конституційні приписи завдання прокуратури України полягає в забезпеченні захисту від протиправних посягань на суспільний та державний лад, на права і свободи людини і громадянина, а також основи демократичного устрою суспільства легітимними засобами і методами. Її діяльність ґрунтується на Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах.

Статтею 123 Конституції України передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Таким законом є Закон України " Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року.

З метою приведення окремих положень цього Закону у відповідність із Конституцією України внесено ряд змін до нього, зокрема у зв'язку із закінченням дії Перехідних положень стосовно існуючого порядку арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи (пункт 13 Перехідних положень Конституції України), Верховна Рада України 12 липня 2001 року прийняла Закон України " Про внесення змін до Закону України " Про прокуратуру", згідно з яким прокурор позбавлений права надання санкцій у зазначених випадках. Відповідні повноваження прокуратури окреслені також Кримінально-процесуальним кодексом України, який протягом 2001 року зазнав деяких змін, зумовлених вимогами Конституції України, а також рекомендаціями Парламентської Асамблеї Ради Європи та інших міжнародних демократичних інституцій.

2. Порівняльний аналіз визначених конституційних засад і положень Закону, які оспорюються в конституційному поданні, вказує на те, що ці норми узгоджуються з відповідними положеннями статей 121, 123, пункту 9 Перехідних положень Основного Закону України.

При цьому слід враховувати, що Законом України " Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 2, ст. 44) статтю 121 Конституції України доповнено пунктом 5, яким фактично відновлено конституційне підгрунтя для більшості форм прокурорського нагляду. Разом з тим у повному обсязі діє пункт 9 Перехідних положень, тому що правових підстав вважати його таким, що вичерпав свою дію, немає. Таким чином забезпечуються конституційні засади прокурорського нагляду у більш широких межах, ніж це передбачено пунктами 3, 5 статті 121 Конституції України.

Оцінюючи оспорювані положення Закону, якими унормовано окремі функції та повноваження прокуратури, на відповідність Конституції України і міжнародно-правовим актам, визнаним в Україні, слід було б врахувати позицію Європейської Комісії " За демократію через право" (Венеціанська Комісія), викладену у висновку від 13 - 14 жовтня 2006 року стосовно необхідності посилення незалежності прокуратури України від політичного тиску та досягнення деполітизації прокуратури, із зауваженням, що " існуюча роль прокуратури щодо захисту прав людини і громадянина має бути покладена в майбутньому на інші органи або виконуватися особами самостійно, за допомогою адвокатів за їх власним вибором", а також Рекомендацію Парламентської Асамблеї Ради Європи N 1604 (2003), у якій зазначена роль прокурора у забезпеченні охорони законності, захисті від кримінальних порушень прав та свобод громадян, здійсненні " нагляду за функціонуванням органів, відповідальних за розслідування та судове переслідування правопорушень".

3. Порушуючи питання щодо неконституційності статті 1, частини першої статті 20 Закону, суб'єкт права на конституційне подання обгрунтовує свою позицію тим, що надані прокуратурі повноваження є занадто широкими і значно перевищують ті, що встановлені статтею 121 Конституції України.

Однак зазначені норми Закону, які передбачають здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів, чітко визначають межі повноважень прокурора. Після прийняття в 1996 році Конституції України Верховна Рада України внесла необхідні зміни та доповнення до Закону. Зокрема, замість вищого нагляду введено поняття прокурорського нагляду, змінено порядок проведення прокурорських перевірок, отримання документів та матеріалів, інформації, яка містить банківську таємницю тощо.

Отже, по суті, за прокуратурою збереглася функція нагляду за додержанням і застосуванням законів, але в межах, встановлених конституційними нормами (у тому числі й Перехідними положеннями), а відтак немає підстав вважати, що положення статті 1, частини першої статті 20 Закону суперечать Конституції України.

4. Народні депутати України наголошують, що положення частини першої статті 7 Закону щодо заборони втручання засобів масової інформації у діяльність прокуратури стосовно нагляду за додержанням законів не відповідає Конституції України, оскільки це порушує свободу надання інформації у справах, які розглядаються прокуратурою.

Слід зазначити, що наведена норма Закону є запорукою гарантії незалежності прокуратури. Прозорість та відкритість у діяльності прокуратури забезпечується також положеннями пункту 5 статті 6 Закону, які визначають, що органи прокуратури діють гласно, інформують органи державної влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Принцип гласності у роботі органів прокуратури передбачає широку співпрацю з державними та громадськими формуваннями, а також засобами масової інформації. Проте це не означає, що вони мають втручатися в діяльність органів прокуратури.

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 квітня 2000 року N 4-рп (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) висловив свою позицію щодо заборони втручання в діяльність прокуратури народними депутатами України, роз'яснивши, що під втручанням слід розуміти вплив будь-яких осіб на прокурора з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття незаконних рішень при розгляді та перевірці конкретних питань, такий вплив може мати різні прояви: вимоги, пропозиції, вказівки, висловлені в будь-якій формі (письмова, усна тощо).

Системний аналіз усіх положень статті 7 дає підстави для висновку, що цією нормою встановлена неприпустимість втручання, що не є перешкодою для плідної співпраці засобів масової інформації з органами прокуратури і об'єктивного висвітлення роботи будь-яких підрозділів прокуратури.

Таким чином, частина перша статті 7 Закону відповідає Конституції України (є конституційною).

5. Стаття 8 Закону встановлює, що вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або в передбачені законом чи визначені прокурором строки.

Оспорюючи положення цієї норми, суб'єкт права на конституційне подання вважає, що " вимоги прокурора не можуть бути обов'язковими для всіх та у кожній справі", а обставини, за якими рішення прокурора є обов'язковим, " повинні визначатися виключно нормами законодавства України".

Аналізуючи наведену норму Закону, необхідно виходити з того, що нею встановлена обов'язковість лише тих вимог прокурора, які відповідають чинному законодавству в межах компетенції прокуратури, і лише законні вимоги підлягають безумовному виконанню, що є умовою здійснення прокуратурою функцій, передбачених Конституцією України.

Положення статті 8 Закону співвідноситься також із приписами статті 6 Закону, яка передбачає принципи організації і діяльності органів прокуратури України, зокрема: захист в межах своєї компетенції прав і свобод громадян; вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили; поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, а також статті 32 Закону, яка встановлює, що вказівки прокурора, його заступника органам, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство щодо порушення кримінальних справ і провадження розслідування, які даються відповідно до кримінально-процесуального законодавства, є обов'язковими для цих органів.

За ухилення від виконання законних вимог прокурора встановлено адміністративну відповідальність (стаття 185⁸ Кодексу України про адміністративні правопорушення). Крім того, дії прокурора можуть бути оскаржені в установленому порядку вищестоящому прокурору або до суду.

Виходячи з наведеного слід зазначити, що немає будь-яких підстав вважати проаналізовану норму такою, що не відповідає Основному Закону України.

6. Що стосується тверджень народних депутатів України стосовно права Генерального прокурора України і підпорядкованих йому прокурорів брати участь у засіданнях органів державної влади різних рівнів та органів місцевого самоврядування, що нібито дає можливість прокурорам втручатися у сферу повноважень інших органів та виходити за межі Конституції України, то з таким висновком не можна погодитися.

Як передбачено положеннями статті 9 Закону, прокурор має право брати участь у засіданнях відповідних органів. Це дає змогу прокурору висловити позицію прокуратури щодо кола питань, які розглядаються, та можливих порушень, що підвищує ефективність здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів. На засіданнях думка прокурора не є обов'язковою, але у разі прийняття незаконного рішення прокурор має можливість у стислі строки вжити заходів прокурорського реагування.

Участь прокурора у засіданнях органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування є одним із способів виявлення та реагування на порушення закону під час прийняття зазначеними органами незаконних нормативно-правових актів, а також здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина та додержанням законів з цих питань. Це повністю узгоджується з положеннями пункту 5 статті 121 Конституції України.

Встановлюючи право прокурора брати участь у засіданнях комісій, комітетів чи інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконкомами, стаття 9 Закону одночасно виключає можливість входження прокурора до складу цих органів. Адже входження прокурора до складу колегіальних органів передбачало б не просто його спостереження за застосуванням матеріальних і процесуальних норм на засіданні, дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а безпосередню участь із набуттям прав і обов'язків щодо вирішення питань, віднесених до компетенції колегіального органу.

7. Відповідно до статті 10 Закону Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. У цілях забезпечення координації діяльності цих органів прокурор скликає координаційні наради, організує робочі групи, витребує статистичну та іншу необхідну інформацію.

Автори клопотання вважають, що цією нормою на прокуратуру фактично покладено функцію організації дій та підпорядкування правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю, що знаходиться поза межами конституційних повноважень прокуратури України.

Аналізуючи положення оспорюваної норми, треба виходити з того, що координація діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю передбачає об'єднання їх зусиль та активізацію роботи у сфері боротьби із злочинністю, усунення дублювання і паралелізму в їх діяльності, розробку і здійснення ними узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, розслідування та припинення злочинів, усунення причин і умов, які сприяють їх вчиненню.

Функція координації спрямована на узгодження, встановлення взаємозв'язку, контакту в діяльності людей або структур, а координатор - це установа чи відомство, яке координує діяльність інших установ чи відомств, що не перебувають у їхньому підпорядкуванні, суб'єкти координації мають однопорядкове, однорівневе становище. Прокуратура здійснює координацію зусиль правоохоронних органів саме в означеному сенсі, не втручаючись в їх діяльність, яка регламентована відповідно до Законів України " Про Службу безпеки України", " Про міліцію", " Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України" тощо.

Координаційна нарада є основною формою координації та здійснюється постійно; з кожного винесеного на розгляд наради питання прокурор (інші працівники прокуратури за його дорученням) готує проект постанови, яка підписується всіма керівниками - учасниками наради; контроль за виконанням узгоджених заходів здійснює керівник кожного правоохоронного органу в межах своєї компетенції; прокурор контролює виконання узгоджених заходів у цілому.

З наведеного випливає, що організаційна роль прокурора в координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю не суперечить положенням статей 121, 123 Конституції України та Перехідним положенням.

Згідно з частиною третьою статті 29 Закону, здійснюючи нагляд, прокурор вживає заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю. Це положення також викликає сумнів у народних депутатів України щодо його конституційності.

Слово " узгодження" - це синонім слова " координація", яке за своїм змістом є поняттям більш широким. Відповідно узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю слід розглядати як складову функції координації, яку здійснюють органи прокуратури України.

Координуюча діяльність прокуратури в межах і формах, встановлених частиною другою статті 10 Закону, повною мірою відповідає конституційним засадам.

8. Пункт 3 статті 121 Конституції України покладає на прокуратуру здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Складовою такого нагляду є забезпечення вимог закону про своєчасну реєстрацію та облік злочинів, їх розкриття та розслідування. Тому участь прокуратури України разом з Міністерством внутрішніх справ України, іншими міністерствами та відомствами у розробці системи та методики єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розкриття і розслідування злочинів, як це передбачено частиною четвертою статті 14 Закону, є необхідною для забезпечення зазначеної прокурорської діяльності. До того ж така система та методика статистичного обліку погоджуються із Держкомстатом України. Отже, підстав для визнання цієї норми Закону неконституційною не вбачається.

Таким чином, наведені аргументи дають підстави для висновку, що положення статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, частини першої статті 20, частини третьої статті 29 Закону " Про прокуратуру" відповідають положенням статей 121, 123 та пункту 9 Розділу XV " Перехідні положення" Конституції України (є конституційними).

Саме такий правовий аналіз та відповідні висновки міг би дати Конституційний Суд України у своєму Рішенні.