На современном этапе

В системе управления земельными ресурсами любой страны планирование использования земель и их охраны — важнейшая функция, определяющая перспективы рационального землеполь­зования. Оно служит средством реализации земельной политики государств, а также увязки национальных, региональных и мест­ных интересов при организации рационального использования зе­мель и их охраны.

При этом в экономически развитых зарубежных странах разли­чают три вида планирования использования земель и их охраны:

пространственное (территориальное);

городское;

ландшафтное¹.

При этом пространственное планирование не является сферой градостроительной деятельности, а решает вопросы организации всего пространства на больших территориях, где поселения зани­мают лишь небольшую часть.

При пространственном планировании решаются вопросы раз­вития землепользования в увязке с основными направлениями экономического роста, миграцией населения, требованиями охра­ны природы, улучшения социальной инфраструктуры.

Городское планирование использования земель направлено на организацию рационального землепользования в поселениях, ре­гулирование планировки и застройки городских территорий и в конечном счете — на выдачу разрешений на строительство.

Ландшафтное планирование обеспечивает прежде всего рацио­нальное использование земель и их охрану на сельских территори­ях, способствуя осуществлению природоохранных и социально-экономических задач в аграрном секторе экономики.

Например, в Германии пространственное планирование осуществляется на основе специального федерального «Закона о территориальном (пространствен­ном) планировании» (1998 г.), городское планирование — в соответствии со Стро-

'Фриц В. Дигмайер. Пространственное планирование и градостроительное право в Германии: основные принципы. Материалы международной конферен­ции: «Пространственное планирование, использование земли, городское плани­рование». — М.: РАГС при Президенте РФ, 30.11.2004. — С. 5.

ительным кодексом Германии 1968 г. (в редакции 1998 г.), ландшафтное планиро­вание и организация рационального использования земель в сельском и лесном хозяйстве — на основе федеральных «Законов о землеустройстве» 1976 г. (в редак­ции 1997 г.).

Планировать использование земель и их охрану в Российской Федерации необходимо на основе земельного и градостроитель­ного законодательства в ходе землеустроительной и градострои­тельной деятельности.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 68 Земельного кодекса Рос­сийской Федерации (2001 г.) «землеустройство включает в себя мероприятия по... планированию и организации рационального использования земель и их охраны...».

Федеральный закон (2001 г.) «О землеустройстве» (ст. 14) также относит вопросы планирования и организации рационального ис­пользования земель и их охраны к землеустроительным действи­ям. При этом указывается, что планирование и организация раци­онального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перс­пективами развития экономики, улучшения организации террито­рий и определения иных направлений рационального использова­ния земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Рос­сийской Федерации и муниципальных образованиях.

Таким образом, объектами планирования использования земель и их охраны в соответствии с этим законом являются: территория Российской Федерации, территория субъектов Российской Феде­рации, территория муниципальных образований. В этой связи на основании ст. 19 Федерального закона «О землеустройстве» основ­ными видами землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны в Российской Федерации явля­ются: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов Россий­ской Федерации, схемы землеустройства территории муниципаль­ных образований и других административно-территориальных об­разований, схемы использования и охраны земель.

В 1970—1980-е годы в нашей стране имелся опыт разработки таких схем. Так, в период с 1976 по 1985 г. землеустроительными организациями было составлено и в основном осуществлено 608 схем землеустройства административных районов, а в 1991 — 1993 гг.— еще 155. В этот же период Всероссийским производ­ственным проектным объединением по использованию земельных ресурсов (Росземпроект) было разработано 80 схем землеустрой­ства областей (краев), а также Генеральная схема использования и охраны земельных ресурсов РСФСР (1972 г.) и Генеральная схема противоэрозионных мероприятий по РСФСР (1975 г.). Повсемест­но разрабатывались схемы противоэрозионных мероприятий на водосборный бассейн (овражно-балочную систему) или район ветровой эрозии.

Для методического обеспечения территориального планирова­ния в Российской Федерации использовали следующие докумен­ты:

Основные методические положения по разработке Генераль­ной схемы использования земельных ресурсов СССР (союзной республики) на долгосрочную перспективу. — М.: АН СССР — МСХ СССР, 1978.-366 с;

Методические указания по разработке схем землеустройства области. — М.: ГосНИИ земельных ресурсов, 1977. — 109 с;

Указания по составлению Генеральной схемы противоэрозион-ных мероприятий на область, край и автономную республику РСФСР (1971 г.). — М.: Республиканский проектный институт по землеустройству «Росгипрозем», 1971. — 53 с.

Согласно этим документам и техническим заданиям был разра­ботан «Проект основных направлений использования земельных ресурсов РСФСР на перспективу до 1990 г.» (М.: Росземпроект, 1977.— 315 с). Разработки проведены Всероссийским производ­ственным проектным объединением по использованию земельных ресурсов «Росземпроект» с участием Центрального экономическо­го научно-исследовательского института при Госплане РСФСР для областей, краев, АССР, экономических районов и в целом по республике по периодам 1975-1980, 1981-1985, 1986-1990 гг.

В конце 1980-х годов объединение «Росземпроект» приступило к разработке новой версии Генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации, но она не была закончена в связи с пересмотром земельной политики госу­дарства и переходом на новые экономические отношения.

Начиная с 1994 г. разработку схем землеустройства, использо­вания и охраны земель в системе землеустроительной деятельно­сти прекратили вследствие отсутствия финансирования. В неко­торых субъектах Российской Федерации выполняли лишь экспе­риментальные работы по составлению схем землеустройства. Так, по заказу Росземкадастра в 2002—2003 гг. была разработана «Схема землеустройства Московской области в условиях высо­кой урбанизации территории». Работы были проведены учеными и специалистами Государственного университета по землеуст­ройству.

Планирование использования и охраны земель на территории населенных пунктов согласно действующему до 2004 г. законода­тельству осуществлялось на основании градостроительной доку­ментации.

Так, согласно ст. 31—35 Градостроительного кодекса Рос­сийской Федерации (1998 г.) вопросы комплексного развития тер­ритории должны рассматриваться в Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации (или ее частей) с последую­щей реализацией в территориальных комплексных схемах разви­тия территорий субъектов Российской Федерации (районов, сель-

ских округов), а на территории населенных пунктов — в генераль­ных планах городских и сельских поселений.

Это объяснялось тем, что в качестве объектов градостроитель­ной деятельности принимали: всю территорию страны; террито­рии субъектов Российской Федерации; поселений, других муни­ципальных образований и даже объекты недвижимости и их ком­плексы в границах поселений и на межселенных территориях, а также отдельные части всех вышеназванных территорий (ст. 4 Градостроительного кодекса РФ).

При этом территории городских и сельских поселений застраи­вали на основе проектов планировки, межевания территорий и за­стройки.

В начале 1990-х годов институтом «Гипрогор» была разработана Генеральная схема расселения на территории Российской Федера­ции, которую, однако, не реализовали вследствие проводимой в стране земельной реформы.

В городах и сельских поселениях планировали и организовыва­ли рациональное использование земель на основе генеральных планов, разрабатываемых архитектурно-планировочными органи­зациями. Так, в соответствии с общероссийским и городским за­конодательством основным градостроительным документом, оп­ределяющим в интересах населения с учетом государственных и социально-экономических задач направления и границы террито­риального развития г. Москвы, является Генеральный план разви­тия города Москвы на период до 2020 года (1999 г.) и Закон «О Генеральном плане развития города Москвы».

Структура Генерального плана представлена четырьмя частя­ми: основные направления градостроительного развития Москвы; градостроительное зонирование ее территории; программа перво­очередных градостроительных мероприятий на период до 2005 г.; особенности развития города в части осуществления им функции столицы Российской Федерации.

Министерством экономического развития и торговли Россий­ской Федерации в 2003 г. была предложена новая Концепция фе­деральных законов о планировании развития территорий и о стро­ительной деятельности, поддержанная Минимуществом России. Согласно этой концепции документация о планировании разви­тия территорий должна была включать: на федеральном уровне — комплексные и отраслевые схемы; на уровне субъекта Российской Федерации — территориальные комплексные схемы; на муници­пальном уровне — территориальные комплексные и отраслевые схемы планирования развития муниципальных образований, а также генеральные планы городских и сельских поселений. На уровне Федерации и ее субъектов предусматривали также разра­ботку комплексных схем на части их территорий.

При этом предполагалось, что документация о планировании развития территории должна содержать сведения:

о территориях и объектах федерального, регионального и му­ниципального значения;

об установлении границ категорий земель;

о территориях, в составе которых земли могут быть переведены из одной категории в другую;

о границах территорий, подлежащих резервированию для госу­дарственных и муниципальных нужд;

иные положения, предусмотренные законом.

Намечалось, что документацию о планировании развития тер­риторий будут учитывать при комплексном решении вопросов со­циально-экономического развития, планировании и организа­ции рационального использования земель и их охраны, образова­нии новых и упорядочении существующих объектов землеустрой­ства, межевании объектов землеустройства, отчуждении земельных участков и их изъятии для государственных и муници­пальных нужд, предварительном согласовании места размещения объектов, определении предельных размеров земельных участков, установлении зон сельскохозяйственного использования в поселе­ниях, планировании застройки территорий, формировании градо­строительных регламентов; последующей разработке проектной документации, а также при разработке программ социально-эко­номического развития территорий и поселений, целевых про­грамм, схем и проектов развития инженерной, транспортной и со­циальной инфраструктур, территориальных комплексных схем ох­раны природы и природопользования, схем защиты территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

С точки зрения науки и практики по своему содержанию и предназначению данную документацию считают землеустроитель­ной и она вписывается в уже действующее земельное законода­тельство о землеустройстве.

В связи с принятием нового Градостроительного кодекса Рос­сийской Федерации (2004 г.) и других законов в вопросах террито­риального планирования появились следующие нововведения.

Во-первых, законодательно определена следующая терминоло­гия, которую применяют при территориальном планировании.

Градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществля­емая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строитель­ного проектирования, строительства, капитального ремонта, ре­конструкции объектов капитального строительства [п. 1, ст. 1, гла­ва 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Феде­ральный закон РФ (2004 г.)].

Территориальное планирование — планирование развития терри­торий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства

для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми ус­ловиями использования территорий (там же, п. 2, ст. 1, глава 1).

Функциональные зоны — зоны, для которых документами терри­ториального планирования определены границы и функциональ­ное назначение (там же, п. 5, ст. 1, глава 1).

Зоны с особыми условиями использования территорий — охран­ные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культур­ного наследия (памятников истории и культуры) народов Россий­ской Федерации,... водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации (там же, п. 4, ст. 1, глава 1).

Территориальная зона — часть территории, которая характери­зуется особым правовым режимом использования земельных участ­ков и границы которой определены при зонировании земель в со­ответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также о налогах и сборах, об охране окружа­ющей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федера­ции (абз. 6, ст. 1, глава 1 Федерального закона РФ от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О Государственном земельном кадастре»).

В соответствии с этим же законом данные о территориальных зонах содержатся в сведениях Государственного земельного кадас­тра (ст. 1 и 12 ФЗ «О Государственном земельном кадастре»).

Территориальная зона признается объектом землеустройства (абз. 3, ст. 1, глава 1 Федерального закона РФ от 18.06.2001г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»), что свидетельствует в соответ­ствии со ст. 3, 17, 19 этого же закона об обязанности проведения землеустройства и межевания земель при определении местополо­жения, границ и площадей территориальной зоны на основе зем­леустроительной документации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации характери­зует территориальные зоны как зоны, для которых в правилах зем­лепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7, ст. 1, глава 1 ФЗ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ).

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешен­ного использования земельных участков, равно как всего, что на­ходится над и под поверхностью земельных участков и использу­ется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объек­тов капитального строительства, предельные [минимальные и (или) максимальные] размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9, ст. 1, глава 1 ФЗ РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ).

Градостроительное зонирование — зонирование территорий му­ниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (там же, п. 7, глава 1).

Правила землепользования и застройки — документ градострои­тельного зонирования, который утверждается нормативными пра­вовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Моск­вы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территори­альные зоны, градостроительные регламенты, порядок примене­ния такого документа и порядок внесения в него изменений (там же, п. 8, глава 1).

Проектом Федерального закона «О формировании, государ­ственном кадастровом учете и государственной кадастровой оцен­ке недвижимости» (2005 г.) введено понятие правовой зоны.

Правовая зона — часть территории, на которой правовыми акта­ми органов государственной власти и местного самоуправления установлены ограничения и обременения в использовании недви­жимого имущества. При этом правовая зона является объектом кадастрового учета, которому присваивается свой уникальный учетный номер.

Согласно Федеральному закону от 27.07.1997 г. № 122-ФЗ «О го­сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде­лок с ним» ограничения {обременения) — это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном зако­ном порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипоте­ки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.).

Этим же законом определяется сервитут как право ограничен­ного пользования чужим объектом недвижимого имущества, на­пример, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут как вещное право на зда­ние, сооружение, помещение может существовать вне связи с пользованием земельным участком. Для собственника недвижи­мого имущества, в отношении прав которого установлен серви­тут, последний выступает в качестве обременения.

В соответствии со ст. 56 Земельного кодекса Российской Феде­рации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ права на землю могут быть огра­ничены. При этом устанавливают следующие ограничения нрав на землю:

особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зо­нах;

особые условия охраны окружающей среды, в том числе живот-

ного и растительного мира, памятников природы, истории и куль­туры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких жи­вотных;

условия начала и завершения застройки или освоения земель­ного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или со­держания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом, федеральными законами.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ установлены следующие виды документов территориального планирования:

схемы территориального планирования Российской Федерации в области:

развития федерального транспорта, путей сообщения, инфор­мации и связи;

обороны страны и безопасности государства;

развития энергетики;

использования и охраны лесного фонда;

использования и охраны водных объектов;

развития и размещения особо охраняемых природных террито­рий федерального значения;

защиты территорий двух и более субъектов Российской Феде­рации, подверженных риску возникновения чрезвычайных при­родных и техногенных ситуаций и воздействия их последствий;

развития космической деятельности;

естественных монополий;

в иных, предусмотренных законодательством Российской Фе­дерации областях;

схемы территориального планирования субъекта Российской Фе­дерации, включающие: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного на­значения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) плани­руемого размещения объектов капитального строительства регио­нального значения, в том числе:

объектов энергетических систем регионального значения;

объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;

иных объектов, размещение которых необходимо для осуществ­ления полномочий субъектов Российской Федерации, определен-

ных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

документы территориального планирования муниципальных обра­зований:

схемы территориального планирования муниципальных районов;

генеральные планы поселений;

генеральные планы городских округов.

Согласно ст. 19 Градостроительного кодекса схема территори-; шьного планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

объектов электро- и газоснабжения в границах муниципально­го района;

автомобильных дорог общего пользования между поселениями, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ поселений в границах муниципального района;

иных объектов, размещение которых необходимо для осущест­вления полномочий органов местного самоуправления муници­пального района.

Один из важных вопросов территориального планирования, который решают в градостроительной и землеустроительной до­кументации, — деление земель по целевому назначению на кате­гории, а также зонирование территории.

В соответствии с основными принципами земельного законо­дательства, установленными в ст. 1 «Земельного кодекса Рос­сийской Федерации» от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ, земли делят по целевому назначению на категории, согласно которому определя­ют правовой режим, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зони­рованием территорий и требованиями законодательства (п. 8).

Земли в Российской Федерации по целевому назначению под­разделяют на следующие категории:

земли сельскохозяйственного назначения;

поселений;

промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовеща­ния, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специально­го назначения;

особо охраняемых территорий и объектов;

лесного фонда;

водного фонда;

запаса.

Таким образом, в соответствии с действующим законодатель­ством деление земель Российской Федерации на категории — пер­вый этап разграничения земель страны по целевому назначению, т. е. первый этап своего рода пространственного зонирования тер­ритории государства.

\ С. Н. Волков

При этом границы земель различных категорий определяют путем отграничения друг от друга в соответствии с материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной до­кументации.

По закону отдельные категории земель можно делить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к раз­личным территориальным зонам.

Например, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют особо ценные продуктивные угодья, в том числе сельско­хозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных под­разделений образовательных учреждений высшего профессио­нального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уро­вень. В соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации эти угодья могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, т. е. эти земли имеют свой, особый режим использования (ст. 79 Земель­ного кодекса РФ).

Соответствующий правовой режим имеет и фонд перераспре­деления земель, который создается в составе земель сельскохозяй­ственного назначения (ст. 80 ЗК РФ) и т. д.

Кроме того, на основании ст. 14 Федерального закона РФ от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» при планировании и орга­низации рационального использования земель и их охраны проводят природно-сельскохозяйственное районирование земель. Очевид­но, что его результаты также повлияют на правовой режим и разре­шенное использование земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со ст. 85 Земельного кодекса Российской Феде­рации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ и ст. 35 Градостроительного кодек­са Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответ­ствии с градостроительными регламентами (градостроительным зо­нированием) к жилым, общественно-деловым, производственным зонам, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяй­ственного использования, рекреационного назначения, особо ох­раняемых территорий, специального назначения, размещения во­енных объектов и иным видам территориальных зон.

В состав жилых зон можно включать:

зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

зоны застройки многоэтажными жилыми домами;

зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и комму­нально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объек-

тов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транс­порта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон можно также включать территории, предназна­ченные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон включают:

зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

обслуживания объектов, необходимых для осуществления про­изводственной и предпринимательской деятельности;

общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего професси­онального и высшего профессионального образования, админист­ративных, научно-исследовательских учреждений, культовых зда­ний, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, фи­нансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, можно включать жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспорт­ной инфраструктур включают:

коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяй­ства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

производственные зоны — зоны размещения производствен­ных объектов с различными нормативами воздействия на окружа­ющую среду;

иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфра­структур предназначены для размещения промышленных, комму­нальных и складских объектов, объектов инженерной и транспор­тной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздуш­ного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установле­ния санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с тре­бованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования включают:

зоны сельскохозяйственных угодий — пашни, сенокосы, паст­бища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (сада­ми, виноградниками и др.);

з*

зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяй­ства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объек­тов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты поселений, включают зоны сельскохозяйственного исполь­зования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяй­ства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного на­значения.

В состав зон рекреационного назначения включают зоны в грани­цах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжа­ми, а также в границах иных территорий, используемых и пред­назначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав территориальных зон включают зоны особо охраня­емых территорий, в которые входят земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстети­ческое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения включают зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами раз­мещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указан­ных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон включают зоны размещения во­енных объектов и иные зоны специального назначения.

Орган местного самоуправления может устанавливать иные виды территориальных зон, выделяемых с учетом функциональ­ных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с законом границы территориальных зон долж­ны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения кото­рых их используют или они предназначены, подразделяют:

на земли промышленности;

земли энергетики;

земли транспорта;

земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

земли для обеспечения космической деятельности;

земли обороны и безопасности;

земли иного специального назначения.

Эти земли также имеют особенности правового режима, уста-

навливаемые статьями 88—93 Земельного кодекса РФ, и их учиты­вают при проведении зонирования территорий.

Кроме того, в состав земель промышленности и иного специ­ального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов про­мышленности, энергетики, особо радиационно-опасных и ядерно опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и ра­диоактивных веществ, транспортных и иных объектов можно включать охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель, что учитывают при проведении зонирования территорий (п. 3, ст. 87, глава XVI Земельного кодек­са РФ).

На основании материалов лесоустройства согласно Лесному кодексу Российской Федерации леса относят к группам и катего­риям защитности лесов первой группы, определяют лесные и не­лесные земли, покрытые и не покрытые лесом земельные участки (ст. 72).

Земельный кодекс РФ предусматривает деление земель особо охраняемых территорий и объектов на виды, что по существу оз­начает выделение территориальных зон (ст. 94). Эту категорию де­лят на земли:

особо охраняемых природных территорий, в том числе лечеб­но-оздоровительных местностей и курортов;

природоохранного назначения;

рекреационного назначения;

историко-культурного назначения;

иные особо ценные земли.

Эти земли, в свою очередь, также подразделяют на подвиды. Так, к землям особо охраняемых природных территорий относят земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятни­ков природы, национальных парков, природных парков, дендро­логических парков, ботанических садов, территорий традицион­ного природопользования коренных малочисленных народов Се­вера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Кроме того, согласно ЗК РФ на прилегающих к особо охраняе­мым природным территориям земельных участках можно созда­вать охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяй­ственной деятельности, имеющие все признаки территориальных зон (п. 4, ст. 95). Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками.

Собственно территориальные зоны нередко включаются и в со­став земель определенных категорий. Так, помимо указанных выше зон в составе земель промышленности и иного специального назна­чения, а также земель поселений, в состав земель природоохранно­го назначения включены земли водоохранных зон рек и водоемов,

запретных и нерестоохранных полос (п. 1, подпункты 1, 2, ст. 97 ЗК РФ); в пределах земель историко-культурного назначения за преде­лами земель поселений устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия (п. 4, ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включают водоохранные зоны водных объектов, зоны сани­тарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3, ст. 102 Водного кодекса РФ).

Таким образом, предусмотренное законодательством нашей страны зонирование территории можно осуществлять двумя путя­ми: во-первых, нормы о зонировании территории являются час­тью норм о категориях земель, определяющих их состав; во-вто­рых, это самостоятельная группа норм, которую нужно применять параллельно с нормами о делении земель на категории.

Категория земель в обязательном порядке должна быть указана в актах о предоставлении земельных участков, договорах в отно­шении земельных участков, документах государственного земель­ного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных документах.

Федеральным законом от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую» регулируются: порядок ини­циирования перевода земель из одной категории в другую; содер­жание ходатайств о переводе земель из одной категории в другую; условия, сроки их рассмотрения; принятие решений о переводе земель из одной категории в другую и содержание таких решений; основания для отказа в переводе; порядок обжалования указанных решений; порядок внесения изменений в акты органов власти о предоставлении земельных участков, договоры, документы Госу­дарственного земельного кадастра и т. п., а также особенности пе­ревода отдельных категорий земель в другие категории.

В соответствии с данным Федеральным законом отнесение зе­мельных участков к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий обязательно и осуществляют его в порядке, определенном для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую.

В соответствии с этим законом определено, что до разграниче­ния государственной собственности на землю перевод земель, на­ходящихся в государственной собственности, или земельных учас­тков в составе таких земель из одной категории в другую осуще­ствляет Правительство Российской Федерации:

земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;

земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель;

земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель, которые заняты водными объектами, находящимися в фе­деральной собственности;

земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения или земельных участков в составе таких земель;

земель или земельных участков в составе таких земель для уста­новления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственно­сти на землю перевод находящихся в государственной собственно­сти земель или земельных участков в составе таких земель из од­ной категории в другую осуществляется органами исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, уста­новленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

До разграничения государственной собственности на землю от­несение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям поселе­ний после установления или изменения черты поселений осу­ществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.

В иных случаях до разграничения государственной собственно­сти на землю отнесение находящихся в государственной собствен­ности земель или земельных участков в составе таких земель к оп­ределенной категории земель осуществляется органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, орга­нами местного самоуправления.

Кроме этого, Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» внесены изме­нения в Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный за­кон «Об экологической экспертизе», исключающие дублирование норм или противоречия в части перевода земель.

Градостроительным кодексом Российской Федерации от 2004 г. определено также, что «...не допускается принятие органа­ми государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем иыкупа, земельных участков для государственных или муници­пальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

Данное положение предусматривалось ввести в действие с 1 ян­варя 2006 г. (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

Однако в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 111-ФЗ срок начала действия данного положения был перене­сен на 1 января 2008 г.

Таким образом, в течение 2006—2007 гг. органами власти долж­ны быть обеспечены условия для законного перевода земель из

одной категории в другую на основе документов территориально­го планирования.

Поэтому можно сделать вывод о том, что градостроительное зонирование является лишь одной частью территориального зони­рования, которое значительно шире по содержанию и распростра­няется не только на территорию, где устанавливаются градострои­тельные регламенты, но и на все земли нашей страны.

Поэтому необходима разработка полноценного и согласован­ного законодательства о зонировании территорий, что можно сде­лать в системе землеустроительной документации.

Предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Фе­дерации» от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ система территориального планирования в нашей стране имеет следующие существенные недостатки, которые не позволят осуществить научно обоснован­ное планирование и организацию рационального использования земель и их охраны.

1. Принятая концепция территориального планирования исхо­
дит из интересов развития поселений, а также в некоторой части —
из планируемого размещения объектов капитального строитель­
ства промышленного, транспортного, энергетического и иного
назначения. Данная концепция в свое время (конец 60-х — начало
70-х годов прошлого века) превалировала и в экономически раз­
витых зарубежных странах, прежде всего в Западной Европе.

Это приводило к нерегулируемой застройке, росту городов и в условиях дефицита земель и высокой плотности населения — к на­рушению экологической стабильности территории.

Однако в последнюю четверть XX в. концепция территориаль­ного планирования за рубежом стала ориентироваться на обще­ственные ценности и первоочередное служение общественным интересам, выполняясь под девизами «Экология для всех», «Охра­на природы и создание устойчивого производства», а в сельской местности — «Социально-экономическое развитие сельских тер­риторий и поддержание экологической устойчивости местности».

При этом затрагиваются незыблемые до этого устои частной собственности на землю и другую недвижимость, а во главу угла ставятся национальные и общественные интересы, происходят процессы «социализации землепользования».

Территориальное планирование проводят на основе государ­ственных, региональных и муниципальных планов использования земель и их охраны с учетом зонирования территории. Планы обязательны, и обсуждают их всенародно. Причем в зависимости от уровня планирования и вида территории (сельские и город­ские) виды и содержание планов существенно различаются.

2. Документы территориального планирования, устанавли­
ваемые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в

отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны рассматривают землю (терри­торию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной и нерегулиру­емой застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесно­го фонда, особо охраняемых территорий и т. п.

3. Учитывая то, что Градостроительные регламенты как состав­ные части Правил землепользования и застройки согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельс­кохозяйственного назначения более 90 % всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, и находиться в сфере террито­риального планирования и градостроительного зонирования. По­этому для всех вышеназванных категорий земель, не охватывае­мых градостроительными регламентами, планирование использо­вания земель и их охраны должно являться областью землеустрои­тельной деятельности и осуществляют его на основе землеустроительной документации.

4. Территориальное планирование — это инструмент проведе­ния земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, т. е. иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире доку­менты территориального планирования разрабатывают от общего к частному как по вертикали (государство—регион—муниципали­тет), так и по горизонтали (вся экономика — отрасли экономики). В этой связи и территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым.

Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федера­ции (ст. 9—19) не предусматривает разработки комплексных до­кументов территориального планирования, что внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории. Кроме того, различные виды документов территориального пла­нирования, относящиеся к разным уровням управления, не со­гласуются между собой ни по названию, ни по содержанию.

Предусмотренные же ст. 19 Градостроительного кодекса доку­менты территориального планирования муниципальных образо­ваний имеют разное назначение, а следовательно, должны иметь и разное содержание: схемы территориального планирования муни­ципальных районов — это документы территориального планиро-

вания, а генеральные планы поселений и генеральные планы го­родских округов — это предпроектные документы. Поэтому можно сделать следующие выводы.

1. Градостроительная деятельность в виде территориального
планирования, а также Правила землепользования и застройки
распространяются на категории земель, подпадающие под дей­
ствие градостроительных регламентов, а именно: земель городов и
населенных пунктов, промышленности, транспорта и ту часть
иных категорий, где земельные участки заняты объектами капи­
тального строительства.

Градостроительное зонирование, осуществляемое в рамках гра­достроительной деятельности, правомочно решать вопросы ис­пользования земель лишь в той мере, в какой оно может быть обеспечено информацией о качестве земель, соответствии каче­ства целевому назначению земель и об организационно-хозяй­ственных предпосылках развития землепользования. Это свиде­тельствует о том, что территориальная специфика землепользова­ния, отображаемая на градостроительных схемах, вторична, т.е. является результатом территориального зонирования земель, ко­торое должно быть осуществлено в рамках землеустройства, по­скольку изучение земель находится в его компетенции.

Таким образом, территориальное планирование должно быть объектом не градостроительной, а землеустроительной деятельно­сти. Все документы территориального планирования, за исключе­нием генеральных планов поселений и генеральных планов город­ских округов (см. ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации о документах территориального планирования муни­ципальных образований), должны относиться к землеустроитель­ной документации.

Прообразом схемы территориального планирования муници­пального образования в Российской Федерации служит схема рай­онной планировки. Составляли их землеустроительные организа­ций на территории всех административных районов нашей страны в 1960-х —начале 1970-х годов для совершенствования системы расселения, размещения по территории района производительных сил, территориальной организации производства и размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры (объектов капитального строительства местного значения).

Всего в этот период было разработано более 2 тыс. схем район­ной планировки. В последующем в развитие этих схем на террито­рии административных районов землеустроительными организа­циями были составлены схемы землеустройства, в которых дета­лизировались вопросы освоения, трансформации и мелиорации земель, развития агропромышленного комплекса районов и охра­ны природы.

2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты
поселений, должны регулироваться не Градостроительным кодек-

сом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Феде­ральный закон «О зонировании территорий» и внести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Феде­ральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные право­вые акты, содержащие в себе положения о зонировании террито­рий.

3. В связи с тем что при установлении черты поселений сталки­
ваются интересы различных административно-территориальных
образований между собой, собственников земельных участков, из­
меняются границы категорий и правовой режим земель, определя­
ются приоритеты развития разных видов землепользования (го­
родского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), уста­
новление черты поселений следует включать в состав землеустро­
ительных, а не градостроительных действий, что обеспечит
независимое и объективное решение данных вопросов. Данное
положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на
практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель
это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную спра­
ведливость принимаемых решений.

Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

4. Учитывая то, что из 19, 1 млн га земель поселений под заст­
ройкой и дорогами занято всего 5, 2 млн га (27, 3 %), а остальные
площади составляют: сельскохозяйственные угодья —9, 1 млн га
(47, 6 %), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой ра­
стительностью — 2, 6 (13, 6 %), другие земли и водные объекты —
2, 2 млн га (11, 5%), организация использования незастроенных
территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хо­
зяйственного устройства городов, относящихся также к землеуст­
роительной документации. Порядок разработки и содержание та­
ких планов, оправдавших себя в практике организации рацио­
нального землепользования в городах, хорошо известны в земле­
устройстве.

В целом для научно обоснованного решения и регламентирова­ния всех вопросов территориального планирования необходима корректировка вновь принятого градостроительного и существу­ющего земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации.