Тенденции эволюции и реформирования госслужбы в России

Одной из основных задач управления государственной службой является обеспечение ее эффективного развития и, как следствие - реформирования. Реформирование государственной службы в России проходило параллельно административной реформе и являлось ее важнейшей частью, хотя отдельные попытки реформирования предпринимались еще начиная с 90-х годов. Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. В соответствии с ней в 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы (позже продлена до 2007г.).

Главными направлениями реформирования в рамках данной программы являлись:

§ создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;

§ разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

§ выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

§ внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;

§ формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

В рамках данной программы были созданы важнейшие нормативные основы функционирования института государственной службы: федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определены подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности, конкретизированы квалификационные требования, закреплено участие независимых экспертов в аттестационных и прочих комиссиях. К сожалению, ряд направлений реформирования остался нереализованным, в том числе, в части формирования системы управления государственной службой.

С учетом достижений и неудач предыдущей программы в 2009 году была принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Целью программы заявлено создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Такая цель сформировалась из-за наличия в системе государственной службы ряда негативных тенденций и проблем, среди которых авторы Программы выделили:

- устаревшие технологии кадровой работы,

- малый приток молодых перспективных кадров,

- ограниченное распространение современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих,

- плохая реализация механизма стимулирования государственных служащих, что снижает мотивацию,

- невысокое качество профессионального обучения государственных служащих,

- недостаточная проработка методик кадровой работы,

- недостаточная открытость государственной службы,

- проявления бюрократизма и коррупции.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

· обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

· совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

· создание системы управления государственной службой;

· совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг;

· разработка антикоррупционных механизмов;

· формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

· внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих;

· развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

· совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

· внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Очевидно, что в новой Программе, по сравнению с предыдущей, усилен акцент на антикоррупционную составляющую, на эффективность госслужбы и на развитие единства системы государственной службы (и, в частности, единства системы управления).

Первоочередной обобщающей задачей при этом становится формирование реально действующей системы управления государственной службы, и, прежде всего, создание единого федерального органа управления. Единая система управления могла бы существенным образом повысить темпы хода реформы государственной службы, качество разработки нормативной правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интел­лектуальные и финансовые ресурсы при реализации про­граммных мероприятий.

Кроме того, важнейшими элементами систе­мы управления государственной службой должны быть кадровые службы. Однако анализ статуса и со­держания деятельности кадровых служб государственных органов говорит о том, что на настоящий момент их роль крайне ограничена. Установившийся низкий статус кадровых подразделений ведомств, качество их собственного кадрового корпуса не соответствуют возросше­му объему задач и требуемому каче­ству современной организации госу­дарственной службы.

По мнению экспертов, реформы государственной службы в России усложняет отсутствие системности, разделение ответственности за результаты, низкий уровень отзывчивости на реформы самих государственных служащих.

В российской системе госслужбы, несмотря на все предпринимаемые реформы, сохраняются имманентно присущие ей патологии и отрицательные черты:

· господство должностной и патронатной систем прохождения службы,

· отсутствие четких критериев оценки государственной службы,

· ограниченность служебной карьеры,

· зависимость служащих от вышестоящих должностных лиц,

· подверженности системы госслужбы политическому влиянию,

· высокий уровень коррупции,

· акцент в обслуживании государственной службой, в первую очередь, интересов государства, а не общества.

Эксперты и социологические исследования также выявляют ряд сложившихся уже в современности негативных черт, присущих российской системе государственной службы:

· постоянный численный рост чиновничества, не поддерживаемый ростом объема функций,

· отторжение чиновничества от общества, рост закрытости системы,

· незащищенность государственного служащего от несправедливых действий руководства,

· сращивание системы государственной службы и бизнеса.

Рассмотрим основные показатели кадрового состава государственных гражданских служащих России.

Важнейшим количественным показателем в сложившейся в России должностной системе государственной гражданской службы является динамика численности должностей (см. таблицу 5, а также приложение 7).

Очевиден устойчивый рост общей численности кадров государственной гражданской службы (так же, как и всего государственного персонала в целом). Обращает на себя внимание значительный абсолютный и удельный рост должностей категории «помощники (советники)», что является косвенным доказательством закрепления элементов патронатной системы прохождения госслужбы.

Динамика численности должностей государственной гражданской службы и государственных должностей

Источник: Федеральный портал управленческих кадров

Среди причин роста численности государственных служащих часто указывается изменение структуры государственного управления в результате административной реформы, недостаточное качество работы госслужащих, отстающее от имеющихся задач; недостаточный уровень управленческой культуры в данной сфере и др.

Важным количественным показателем кадрового состава является численная структура корпуса госслужащих по возрасту (см. рисунок 5).

Рисунок - Возрастная структура государственных гражданских служащих России (2011г.)[1]

Возрастная структура подтверждает высокий уровень молодежи в сфере государственной службы, однако следует отметить, что среди служащих категории «руководитель» молодежь до 30 лет составляет только 7, 3% (практически в 4 раза меньше среднего значения). Основная масса руководителей (особенно высшей и главной группы должностей) относится к возрастной группе 50-59 лет, что говорит о невысоких возможностях быстрой карьеры в российской системе госслужбы.

Общая численность региональных резервов управленческих кадров в 2011 году составила 24 839 человек.

Для количественной и качественной оценки кадрового состава государственных служащих важно также оценить уровень образования сотрудников.

В большинстве своем гражданские служащие в России отличаются высоким уровнем образования. Среди служащих категории «руководители» высшее образование имеют 97, 7%, в то время как по гражданской службе в целом – 81, 1%, два и более высших образования – 13, 9 и 8, 7% соответственно, кандидаты и доктора наук – 3, 7 и 1, 5%.

Однако, кроме количественных показателей образования следует изучить и качественные характеристики. Среди государственных служащих мало специалистов государственного и муниципального управления. Среди лиц, замещающих государственные должности таких всего 0, 6%, среди государственных гражданских служащих – 5, 5%. Основные специальности, которые имеют служащие – экономические, управленческие, гуманитарные и др.

Между тем, теоретики государственного управления еще в середине 80х годов вывели необходимый для эффективного функционирования государственного аппарата минимум сотрудников с профессиональным образованием в области государственного управления. Их должно быть не менее 40%. Очевидно, что многие проблемы российской системы государственной службы берут начало именно из недостаточной профессиональной компетентности сотрудников.

[1] Источник: Росстат https://www.gks.ru/