Надзор как способ обеспечения законности в области государственного управления

Как управленческая категория контрольно-надзорная деятельность исторически связана с государственным управлением, возникновение которого связано с общественным процессом труда^[175], и отражает этапы его развития. Действительно, эффективное управление человеческими коллективами немыслимо без надлежащего контроля и надзора. Контроль и надзор – неотъемлемые функции власти. Именно посредством контрольной и надзорной функции реализуется обратная связь, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах управляющего воздействия, при необходимости скорректировать это воздействие.

Надзорная функция является основной для специальных органов исполнительной власти – государственных инспекций.

Надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, юридическими лицами, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

В зависимости от субъектов, осуществляющих надзорную деятельность, выделяют два вида надзора: административный надзор и общий надзор прокуратуры.

административный надзор. Понятие административного надзора,

его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью государственного контроля^[176], другие обосновывают позицию о том, что административный надзор – это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти^[177].

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, не отождествлять их, а определить их особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

В научных работах можно встретить различные трактовки понятия «административный надзор». Так, Б.В. Иссерс определил административный надзор как контроль в специальной сфере деятельности государственных органов управления^[178]. М.С. Студеникина писала: «Надзор – своего рода суженный контроль, однако суженный лишь в сфере своего применения, и, являясь разновидностью надведомственного контроля, представляет форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административно-властн ого характера»^[179].

Ф.С. Разаренов считал: «Административный надзор – это систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным выполнением общеобязательных правил в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия»^[180].

Р.И. Денисов предложил подойти к определению надзорной деятельности от анализа задач и целей этого вида управленческой деятельности: «Административный надзор является функцией межотраслевого управления, имеющей своим содержанием охрану специальных объектов с целью удержания их в заданном состоянии и обеспечения условий для последующего управляющего воздействия на них. Поскольку запрограммированное состояние объектов представляет собой их правовой режим, постольку административный надзор является разновидностью правоохранительной деятельности, входящей в систему способов обеспечения законности в государственном управлении», – писал он^[181].

По мнению В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина, составными элементами надзора, отличными от элементов контроля, определяющими собственное его содержание, являются:

1) проверка исполнения закона, иного правового предписания и действия органа (должностного лица) с точки зрения соответствия закону и только, о целесообразности здесь речи быть не может;

2) принятие в процессе или по итогам надзора мер, которые можно назвать специальными. Перечень их строго ограничен, определен в законе, и они имеют единственную цель – восстановление нарушенной законности^[182].

Основным и главным элементом, выделяющим административный надзор, является его объект – человеческая деятельность в пределах, установленных правовыми нормами, правомерность деятельности. Целесообразность человеческой деятельности объектом административного надзора быть не может. Но в то же время границы объектов надзорной деятельности шире и простираются за пределы управляемых общественных отношений. Объекты надзора, называемого мониторингом, располагаются в природной среде. В этом случае их состояние не всегда зависит от воли людей и может подвергаться стихийным воздействиям. В качестве объектов выступают также и конкретные материальные предметы, не являющиеся объектами управления, желаемое состояние которых не всегда производно от общественной деятельности человека. Объект административного надзора более сложен, чем объект управления, и охватывает и общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, и материальные ценности общества, подверженные внешнему воздействию. В этом заключается главное отличие надзора от контроля.

Административный надзор и контроль, не участвуя непосредственно в производстве, реально влияют на конечный результат поднадзорной или подконтрольной деятельности.

Административному надзору присущи следующие признаки:

1. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает управленческий, организационный аспект контрольной деятельности.

2. Деятельность органов административного надзора направлена на проверку соблюдения определенных норм, нередко технико-юридическ ого характера, общеобязательных правил, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной ответственности.

Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти – привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности.

3. Административный надзор существует в трех разновидностях:

1) осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в какомлибо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, санитарно-гигиенических, пожарной безопасности;

2) распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами правил сохранности и использования радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

3) осуществляется ОВД в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы – персонифицированный превентивный надзор.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

4. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов (например, Министерство здравоохранения – санитарно-эпидемиологический надзор; Министерство внутренних дел – государственный автомобильный надзор (надзор за обеспечением безопасности дорожного движения); Министерство по чрезвычайным ситуациям – государственный пожарный надзор и др.).

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства (например, министерства финансов, экономики, по налогам и сборам и др.).

5. Административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный – анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий – включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный – состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

6. Для административного надзора основными методами являются непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе.

7. Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

– отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

– возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

– невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную дея-тельность объекта надзора;

– наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах;

– возможность самостоятельного применения мер административ-ного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

– строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамка-ми; наличие юрисдикционных полномочий.

На основе вышеизложенного представляется, что административный надзор можно определить как специальную самостоятельную функцию государственного управления, заключающуюся в систематическом наблюдении специальных субъектов за поддержанием специального объекта в заданном состоянии и характеризующуюся специфическим нормативным регулированием, применением специальных методов деятельности. Сущность административного надзора характеризуется его задачами и целями, способностью данной деятельности, не проникая в содержание функционирования объекта, внешне влиять на его состояние, обеспечивая тем самым необходимые условия для выполнения органами управления задач по переводу объекта из одного состояния в другое.

Общий надзор прокуратуры. Единственным правоохранительным органом в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Республике Беларусь законов и подзаконных актов от имени государства, является прокуратура.

Прокуратура является одним из старейших государственных органов в нашей стране. Ее создание связано с именем Петра I и относится к 20-м гг. XVIII в.

В настоящее время вопросы, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры в целом и в административно-правовой области в частности, урегулированы Конституцией и законом Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О Прокуратуре Республики Беларусь». Прокуратура – единая централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами.

А.А. Кеник отмечает, что «органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Республики Беларусь. Имея функциональное отношение к каждой ветви власти, они, тем не менее, не относятся ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в системе государственного аппарата, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как самостоятельного вида деятельности прокуратуры»^[183].

Основные задачи прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:

– верховенство права, законность и правопорядок;

– защиту прав и законных интересов граждан и организаций; – защиту общественных и государственных интересов.

Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности органов государственного управления.

Предметом прокурорского надзора согласно ст. 26 закона о прокуратуре является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Такой надзор осуществляется в отношении как индивидуальных, так и нормативных актов. Особо надо отметить, что несоответствие закону нормативных актов влечет за собой многочисленные нарушения прав граждан, а также других участников правовых отношений, в том числе органов государства, общественных организаций.

В теории права предмет надзора за исполнением законодательства, его содержание рассматривается более широко и в него включаются:

– законность и обоснованность правовых актов, издаваемых назван-ными выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного управления, общественными и политическими организациями и движениями, а также должностными лицами, различного рода постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, решений и иных правовых актов, которые могут носить как общий, так и индивидуальный характер;

– точное и единообразное исполнение требований закона должност-ными лицами в их деятельности, в частности по соблюдению трудовых, имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и предложений;

– соблюдение органами государственной власти и управления, их должностными лицами прав и законных интересов предпринимателей, особенно в сфере производства, отечественных производителей;

– соблюдение законности в экономической деятельности, при при-ватизации объектов государственной собственности^[184].

В соответствии со ст. 27 закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:

1) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход прокурора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в соответствии с законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государственные секреты, осуществляются в соответствии с законодательством;

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз. Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами, и о результатах сообщить прокурору;

3) вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства;

4) использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;

5) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

6) осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор не вправе вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов.

Проверки исполнения законодательства проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

1) опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;

2) освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

3) дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

4) в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

5) вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;

6) обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

7) составляет протоколы об административных правонарушениях (полномочия прокурора по составлению протоколов об административных правонарушениях закреплены в п. 7 ч. 1 ст. 3.30 ПИКоАП);

8) выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

9) выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

10) выносит постановления о возбуждении уголовного дела.