Виды контроля в государственном управлении

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательные, исполнительные, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают при этом виновных к ответственности, принимают меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

В системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:

1. Между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

2. Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда – необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

3. Контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

4. В соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы – внутренним.

Сущность контроля:

– наблюдение за функционированием подконтрольного объекта;

– получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

– принятие мер по предотвращению и устранению нарушений закон-ности и дисциплины;

– выявление причин и условий, способствующих правонарушению;

– принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

В зависимости от содержания государственный контроль подразделяется на общий (охватывает всю деятельность подконтрольных объектов) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта, например, проверка исполнения конкретного управленческого решения).

В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов различают: контроль Президента Республики Беларусь, контроль органов представительной (законодательной) власти, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль.

По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при выдаче лицензии), текущий (в процессе деятельности, например, в процессе функционирования объектов разрешительной системы), последующий.

Используя различные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация) и документальный. Проверки могут проводиться по месту нахождения субъекта, осуществляющего контроль, и по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов.

Основные цели контроля: соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образования какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

Основные направления контрольной деятельности Президента:

– контроль в процессе формирования органов управления;

– контроль за содержанием деятельности аппарата государственного управления, фактическими результатами, за качеством руководства;

– контроль за системой, численностью и структурой аппарата госу-дарственного управления, организационно-правовыми формами, методами и стилем его работы;

– контроль за исполнением законов, декретов и указов Президента, соблюдением государственной дисциплины;

– контроль за обеспечением и охраной прав граждан и обществен-ных организаций в области государственного управления.

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение в жизнь которой возлагается на соответствующие органы государственного управления.

Важные функции по обеспечению конституционных полномочий Президента осуществляет Комитет государственного контроля. Он является государственным органом, образуемым Президентом и осуществляющим контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, палат Национального собрания, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

Контроль органов представительной власти осуществляется с соблюдением ст. 6 Конституции, закрепляющей принцип разделения властей. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

В Конституции имеются определенные, хотя явно недостаточные и неразвернутые положения и нормы о контрольных функциях Национального собрания.

Правительство ответственно перед Национальным собранием. Палата представителей дает согласие Президенту на назначение премьер-министра; заслушивает доклад премьер-министра о программе деятельности правительства и одобряет или отклоняет программу; рассматривает по инициативе премьер-министра вопрос о доверии правительству; по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает недоверие правительству.

Палата представителей осуществляет контроль за деятельностью правительства по разработке республиканского бюджета, рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах социальной защиты, о принципах регулирования труда и занятости, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о принципах осуществления отношений собственности и др.

Совет Республики дает согласие на назначение Президентом председателя и членов Правления Национального банка.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к премьер-министру, членам правительства, руководителям государственных органов.

Местные Советы депутатов осуществляют значительный объем контрольных полномочий в области государственного управления. Исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Исполнительный комитет разрабатывает и вносит в соответствующий Совет депутатов схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью; проекты планов экономического и социального развития, местных программ, местного бюджета; предложения по охране общественного порядка и прав граждан; принимает меры по осуществлению планов, программ и бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении.

Исполнительный комитет организует выполнение решений Совета и вышестоящих государственных органов, собственных решений. Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает отчет исполкома.

Контроль органов исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций. К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся правительство, республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, местные администрации).

Контроль органов исполнительной власти подразделяется на общий, ведомственный и надведомственный.

Сущность общего контроля заключается в его осуществлении органами общей компетенции: правительство в соответствии с Конституцией (ст. 106) объединяет и направляет работу подведомственных органов исполнительной власти.

Исполнительные комитеты местных Советов депутатов и местные администрации осуществляют контроль за деятельностью подчиненных им отраслевых комитетов, управлений и отделов, а также исполкомов нижестоящих Советов депутатов. Исполнительные комитеты осуществляют в порядке, установленном законодательством, государственный контроль на соответствующей территории за охраной атмосферного воздуха, вод, лесов, растительного и животного мира, а также за объектами коммунальной собственности.

Внутриведомственный контроль осуществляется органами отраслевой компетенции за органами единой системы в пределах подведомственности и представляет собой систематическую проверку разными методами – руководителем лично или с помощью специального аппарата (например, инспекции контрольно-ревизионных служб) – деятельности подчиненных данному органу государственного управления органов, предприятий, учреждений, должностных лиц. Он проводится в процессе повседневного отраслевого руководства работой подчиненных органов, учреждений, организаций. Его основанием служит то, что контроль и проверка исполнения – это прежде всего функция руководителей отраслевого аппарата (центрального и местного), органический элемент осуществления руководства.

В процессе внутриведомственного контроля разрешаются все основные вопросы деятельности органа управления, включая и оценку целесообразности расстановки кадров, методов руководства и т. д.

Особое значение приобретает внутриведомственный контроль в системе республиканских органов исполнительной власти. В основе организационной работы этих органов лежит проверка исполнения, контроль за точным выполнением и решением возложенных на данные органы задач.

Внутриведомственный контроль с точки зрения его содержания подразделяется на контроль общий (проверка всей работы того или иного органа, учреждения) и специальный (проверка отдельной области работы того или иного органа, учреждения).

Внутриведомственный контроль является неотъемлемой частью руководства.

Надведомственный контроль связан с государственно-властными полномочиями лиц, организовавших проверку или осуществляющих ее. Поэтому вопрос об отмене, изменении или приостановлении акта управления либо иного юридического действия решается в ходе контроля. Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера.

Так, Министерство труда и социальной защиты осуществляет контроль за выполнением всеми юридическими и хозяйствующими субъектами законодательства о труде. Контроль в сфере правопорядка осуществляют Министерство юстиции и Министерство внутренних дел; в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции – Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и др.

Для осуществления контрольных функций создаются также специаль ные структурные подразделения внутри республиканских органов государственного управления, например контрольно-ревизионные подразделения.

Методы контроля органами исполнительной власти: ревизии и проверки фактического состояния дел; заслушивание отчетов должностных лиц; проверка публикаций в печати и жалоб граждан; проверка законности принятых актов управления и др.

Следовательно, органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. По результатам проверок надведомственного контроля они могут давать подконтрольным органам, предприятиям, учреждениям и организациям обязательные указания об устранении обнаруженных нарушений. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся: министерства финансов, экономики, труда и социальной защиты, государственные комитеты по имуществу, стандартизации и др.

В чем отличие надзора от контроля?

Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за исполнением специальных правил и норм. Административный надзор тесно связан с контролем, так как при его осуществлении контролируется соблюдение нормативных актов, регулирующих специальные вопросы органами, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.

В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер. Содержание административного надзора составляет надзор за соблюдением правил, норм и инструкций и контроль за организацией работы по их исполнению и соблюдению, но при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административнохозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

глава 16. Общий надзОр ПрОкуратуры,