Республики Беларусь и ее основные направления

Вопрос о компетенции органов управления, в том числе и Совета Министров, является одним из важнейших вопросов государственного строительства. Как свидетельствует практика, эффективность деятельности государственных органов в значительной мере зависит от правильности и точности определения их компетенции. Устанавливая с помощью правовых норм компетенцию своих органов, государство производит разделение труда между ними и в то же время юридически обеспечивает согласование усилий, определяет роль каждого из них в выполнении функций государства, очерчивает пределы, формы и методы воздействия на работу соответствующего учреждения. «Проблема компетенции органов управления – одна из основных в сфере государственного строительства», – считает Б.М. Лазарев. Далее он уточняет: «Какую бы сторону управления и совершенствования его мы не взяли, она неизбежно приводит к проблеме компетенции»^[72].

Проблема компетенции органов государства обширна и сложна. Она непосредственно связана с правовым регулированием самого процесса осуществления государственной власти, укреплением законности в деятельности государственного аппарата, обеспечением четкой работы всех его звеньев.

Несмотря на достаточно хорошую исследованность сущности компетенции, в юридической литературе до сих пор нет единства взглядов по вопросу о понятии компетенции органа государства, ее составных частях. Четкое же представление, уяснение составных элементов компетенции органа государственного управления особенно необходимо при решении вопроса о разграничении компетенции, ее распределении и перераспределении.

В научной литературе по вопросу о понятии компетенции органа и ее структуре высказаны различные точки зрения. Так, Ю.М. Козлов под компетенцией государственного органа понимает совокупность его прав и обязанностей^[73], О.Е. Кутафин – «круг ведения, права и обязанности»^[74].

Не доводя до логического завершения свою позицию по рассматриваемой проблеме, авторы энциклопедического словаря «Конституционное право» (полагают, что под компетенцией следует понимать «совокупность прав и обязанностей государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, закрепленную нормативными правовыми актами»^[75].

Ю.А. Тихомиров в самом общем виде определяет компетенцию как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели; б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств»^[76].

Б.М. Лазарев, специально исследовавший вопрос о компетенции органов управления, под компетенцией органа управления понимал систему полномочий этого органа по осуществлению государственной власти. Характеризуя компетенцию с точки зрения ее содержания, он выделял следующие ее элементы: 1) обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные управленческие задачи и функции применительно к этим объектам; 2) право органа государства решать или принимать официальное участие в решении определенного круга вопросов; 3) право государственного органа осуществлять предусмотренные законом формы управленческой деятельности^[77]. В совокупности эти элементы отражают наиболее общую характеристику термина «компетенция».

Понятие «полномочие» в равной степени охватывает и права, и обязанности государственного органа, является родовым понятием. Права, обязанности – это различные виды полномочий государственного органа. Если права сохраняют за органом известную свободу выбора при решении тех или иных жизненных ситуаций, то обязанности не оставляют никакого места для усмотрения органа, и условия их осуществления всегда точно оговариваются в законе. Иными словами, права представляют собой меру возможного поведения государственного органа, а обязанности – меру должного его поведения. На каждую сферу (экономическую с ее отраслями, социально-культурную, административнополитическую) как на объект деятельности органов государственного управления «накладываются» соответствующие функции, каждая из которых реализуется в рамках соответствующих полномочий. В совокупности эти элементы отражают наиболее общую характеристику термина «компетенция».

Объем полномочий прежде всего зависит от назначения и места конкретного органа в системе органов государства.

Необходимо заметить, что полномочия предоставляются органам государственного управления для выполнения ими определенных задач и функций, в которых находит материальное воплощение осуществляемая этими органами исполнительная и распорядительная деятельность.

В задачах наиболее полно и четко выражается основное направление деятельности органов управления. Задачи управления – категория статичная. В связи с этим можно утверждать, что с задачами связывается само образование, существование органа управления. Коренное изменение этих задач влечет за собой существенные коррективы в компетенции органа управления, которые могут привести к его преобразованию. Несомненно, речь идет об основных, существенных задачах, а не тех, которые могут ставиться перед органом управления в качестве временных, дополнительных.

Задачи органа государственного управления реализуются в порядке практического осуществления функций управления. В связи с изменением задач органа управления меняется объем управленческих работ по осуществлению функций. Но задачи не могут быть элементом компетенции, они практически реализуются с помощью компетенции.

В свою очередь, функции органа управления дают представление о сфере его деятельности, объектах приложения сил; они существуют не в абстракции, а являются целенаправленной деятельностью именно данного органа по выполнению предписанных ему задач.

Практика правового регулирования управленческих отношений не придерживается единой классификации элементов компетенции. В правовых актах встречаются термины: «задачи», «функции», «обязанности», «права», «полномочия», «основные задачи» органов.

В Конституции «функции» и «полномочия» правительства употребляются как синонимы. Так, в п. 5 ст. 106 Конституции относительно премьер-министра говорится, что он «выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства», а в ст. 107 (применительно к деятельности правительства) указывается, что оно «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента».

Если исходить из общенаучных значений, термины «функции» и «полномочия» имеют различие. Так, под функцией управления подразумевается целенаправленный, специфический по характеру вид деятельности, который во взаимодействии с другими отличающимися от него (по направлению и характеру) видами деятельности объективно необходим для полного, эффективного воздействия на объект управления. Г.В. Атаманчук «к функциям государственного управления относит конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов. Функция управления – это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют»^[78]. В большинстве работ функция управления трактуется как особый вид управленческой деятельности, часть ее содержания. Сущность управления выясняется путем раскрытия его функциональной природы^[79].

С учетом высказанных выше принципиальных позиций можно охарактеризовать компетенцию Совета Министров.

Компетенция любого органа управления, в том числе и Совета Министров, устанавливается государством путем издания юридических норм, она предстает перед нами как явление не только государственновластное, но и юридическое. В результате правового закрепления компетенции Совет Министров вправе и обязан выполнять ту деятельность, которая на него возложена государством. Он не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы.

Компетенция Совета Министров определяется в различных юридических источниках. В Конституции в общей формуле определяется целевое назначение исполнительной власти. В гл. 3 закона «О Совете Министров Республики Беларусь» определяется компетенция Совета Министров.

Компетенция Совета Министров Республики Беларусь – важнейший компонент его правового статуса.

Правительство отличается особым характером и объемом компетенции. Это обусловлено определенными факторами. Во-первых, рамки, в которых должно действовать правительство, реализуя свои полномочия, очерчены конституционной моделью взаимоотношений Президента и правительства.

В Конституции Совет Министров определяется как самостоятельный орган государства, осуществляющий исполнительную власть. Одновременно следует учитывать и широту полномочий Президента в осуществлении исполнительной власти, он обеспечивает согласованное урегулирование и взаимодействие всех органов власти. Кроме того, Президент обладает полномочиями непосредственного руководства правительством путем формирования правительства, председательствования на его заседаниях, определения внешней и внутренней политики и соответственно функций и полномочий правительства. Поэтому вне конституционной модели взаимоотношений Президента с правительством трудно представить компетенцию правительства.

Во-вторых, рамки компетенции правительства очерчены в ст. 107 и 108 Конституции. При всех возможных изменениях, дополнениях и значительных и существенных корректировках деятельности правительства его компетенция должна основываться на прочных и стабильных нормах.

Следует иметь в виду, что Конституция не устанавливает и не должна определять исчерпывающий перечень полномочий правительства.

В большей степени и более детально этот вопрос призван регулировать закон «О Совете Министров Республики Беларусь». На объем компетенции правительства оказывают влияние нормативные правовые акты Президента, отраслевые законы.

В-третьих, Совет Министров согласно конституционно-правовому статусу является органом управления общей компетенции. Его государственно-властные полномочия находятся в пределах компетенции, распространяющейся на все сферы и отрасли экономики, социальнокультурной жизни и административно-политической деятельности.

Как центральный орган государственного управления Совет Министров объединяет, направляет деятельность подчиненных ему органов государственного управления и государственных организаций, осуществляет общее руководство деятельностью местных исполнительных и распорядительных органов.

Государственное управление, осуществляемое Советом Министров, имеет определенные цели и задачи и расчленяется на ряд функций – «технологических» его элементов, имеющих специфическое назначение.

Правительство как орган управления общей компетенции обладает всеми общими функциями управления.

К общим, или штабным, функциям управления относятся: учет, анализ, прогнозирование, организация, руководство, регулирование, координация, контроль. Они носят универсальный характер, осуществляются во всех отраслях и сферах управления. Естественно, специфические особенности объектов управления оказывают влияние на конкретное содержание общих функций управления, осуществляемых правительством.

Совет Министров наделен и специальными функциями, которые дополняют, конкретизируют общие функции в различных областях и сферах его деятельности.

Полномочия, являясь составной частью компетенции, предназначены для реализации его функций применительно к объектам его ведения.

Полномочия Совета Министров широки и многообразны, они позволяют ему эффективно воздействовать на общественные отношения в области государственного управления.

В законе «О Совете Министров Республики Беларусь» эти полномочия разделены по областям и сферам управления (ст. 11–22). Всего 12 направлений, однако ст. 23 закона определяет, что Совет Министров осуществляет и иные полномочия, возложенные на него законодательством.

Полномочия совета министров:

1) в экономической сфере: обеспечивает проведение единой экономической политики; регулирует деятельность всех отраслей экономики и принимает меры по их развитию; осуществляет инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социального и экономического развития; принимает меры по обеспечению Республики Беларусь энергетическими и материальными ресурсами; осуществляет государственное регулирование внешнеторговой деятельности, разработку программ развития внешнеторговой деятельности; обеспечивает противодействие монополистической деятельности и развитие добросовестной конкуренции; проводит государственную политику в области защиты прав потребителей; обеспечивает экономическую самостоятельность Республики Беларусь и др.;

2) в финансовой сфере: обеспечивает проведение единой финансовой политики; ежегодно разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Национальное собрание проект бюджета на очередной финансовый год и отчет о его исполнении; осуществляет регулирование внутреннего и внешнего государственного долга; обеспечивает привлечение, использование и погашение внешних государственных займов (кредитов), формирующих внешний государственный долг Республики Беларусь, и др.;

3) в области науки, образования: обеспечивает проведение единой государственной политики; участвует в формировании и обеспечивает реализацию государственной научно-технической и инновационной политики; принимает меры по развитию научного потенциала, повышению эффективности его использования, более широкому применению на практике результатов научных исследований, изобретательства и рационализаторства; осуществляет меры по развитию научных организаций, подготовке научных работников высшей квалификации; осуществляет общее управление системой образования и др.;

4) в области культуры, сфере архивного дела: обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры; проводит государственную политику, направленную на сохранение и развитие белорусского и русского языков, создание надлежащих условий для развития языков других национальных общностей, проживающих на территории Республики Беларусь; создает условия для свободного развития культуры всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь; принимает меры по обеспечению права граждан на свободу вероисповеданий и др.;

5) в области здравоохранения: обеспечивает проведение единой государственной политики; обеспечивает разработку и реализацию государственных программ;

6) в области социального обеспечения, охраны и оплаты труда: обеспечивает проведение единой государственной политики; определяет государственную политику в области обеспечения демографической безопасности и обеспечивает ее проведение; утверждает прожиточный минимум, бюджет прожиточного минимума по основным социальнодемографическим группам и в среднем на душу населения; определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, пособий, других социальных выплат и др.;

7) в области охраны окружающей среды: обеспечивает проведение единой государственной политики; обеспечивает разработку и выполнение государственных программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды; устанавливает порядок разработки и утверждения территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и порядок их финансирования; устанавливает лимиты на природопользование; устанавливает порядок ведения Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, определяет порядок проведения мониторинга и использования его данных и др.;

8) в области гидрометеорологической деятельности: обеспечивает проведение единой государственной политики; утверждает схему государственной сети гидрометеорологических наблюдений; определяет порядок осуществления государственного контроля в области гидрометеорологической деятельности и перечень должностных лиц, осуществляющих этот контроль; определяет порядок ведения государственного климатического кадастра, а также состав данных государственного климатического кадастра и порядок предоставления государственным органам, иным организациям и физическим лицам его данных и др.;

9) в области обеспечения законности и правопорядка: принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечивает защиту личности от любых противоправных деяний, посягательств на жизнь, здоровье, имущество, честь и достоинство, а также защиту гражданина Республики Беларусь как на территории Республики Беларусь, так и за ее пределами; руководит деятельностью подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций по обеспечению законности и правопорядка, реализации государственных программ по борьбе с преступностью и др.;

10) в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства: принимает меры по обеспечению национальной безопасности и обороноспособности, защите независимости и территориальной целостности Республики Беларусь; осуществляет контроль за выполнением государственной программы вооружения; осуществляет руководство подготовкой граждан Республики Беларусь к военной службе, их призывом на военную службу, службу в резерве и обеспечивает создание военнообученного резерва; осуществляет руководство гражданской обороной; организует разработку и обеспечивает выполнение государственных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и др.;

11) в области внутренней и внешней политики Республики Беларусь: разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь и принимает меры по их реализации; осуществляет координацию деятельности в области отношений Республики Беларусь с иностранными государствами и международными организациями; принимает практические меры по реализации и защите внешнеполитических интересов Республики Беларусь; заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции; принимает меры по обеспечению исполнения международных договоров

Республики Беларусь;

12) в области кадровой политики: разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников системы подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; координирует и контролирует деятельность подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов по осуществлению кадровой политики; участвует в формировании кадрового реестра Президента; утверждает кадровый реестр Совета Министров.

Перечисленный большой объем полномочий правительства, закрепленный в ст. 107 Конституции и ст. 11–22 закона «О Совете Министров Республики Беларусь», дополняется, конкретизируется в многочисленных отраслевых законах, например в законах об охране историкокультурного наследия, о здравоохранении, о печати и других средствах массовой информации и др.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления, государственными организациями и местными исполнительными и распорядительными органами.

Совет Министров в отношении республиканских органов государственного управления: утверждает в установленном порядке положения о республиканских органах государственного управления, их департаментах и состав коллегий, подчиненных Совету Министров, если иное не установлено Президентом; определяет структуру республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, количество их территориальных органов и перечень подчиненных им (входящих в их систему, состав) государственных организаций, если иное не установлено Президентом; отменяет правовые акты республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, если они противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям премьер-министра, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом; налагает в установленном порядке на руководителей республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, и их заместителей, а также руководителей департаментов республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, дисциплинарные взыскания, если иное не установлено Президентом.

Совет Министров в отношении государственных организаций: утверждает в установленном порядке уставы государственных организаций, подчиненных Совету Министров, если иное не установлено Президентом; налагает в установленном порядке на руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров, а также на их заместителей дисциплинарные взыскания, если иное не установлено Президентом.

Совет Министров в отношении местных исполнительных и распорядительных органов: руководит деятельностью местных исполнительных и распорядительных органов по вопросам, входящим в компетенцию Совета Министров; организует контроль за исполнением местными исполнительными и распорядительными органами законодательства, получает информацию и заслушивает по этим вопросам их отчеты, принимает соответствующие решения; содействует местным исполнительным и распорядительным органам в организации их деятельности и др.