Полномочия Президента республики беларусь по реализации задач и функций в области государственного управления

Во всех современных государствах имеется институт главы государства. Им является должностное лицо или государственный орган, который занимает, как правило, высшее место в иерархии институтов власти.

Глава государства в Республике Беларусь занимает важнейшее место в системе государственной власти, обладая широкой компетенцией, во многом совпадающей с публичными функциями государства. В.И. Шабайлов указывает, что Президент Республики Беларусь не входит в структуру ни одной из ветвей власти, не является ни законодательной, ни исполнительной, а тем более судебной властью, а равным образом особой, четвертой ветвью власти, стоящей над другими ветвями власти. Президент обеспечивает взаимодействие между ветвями власти, не может не функционировать вне их, призван осуществлять в той или иной мере законодательные, исполнительные и судебные функции^[60].

Г.А. Василевич отмечает: «Президент занимает особое место в системе государственной власти в силу того, что он сочетает осуществление функций Главы государства и, исходя из анализа конституционных норм, также и главы исполнительной власти, принимает акты, определяющие статус органов государства»^[61].

Правовой статус Президента закреплен в Конституции (гл. 3), законе Республики Беларусь от 21 февраля 1995 г. № 3602-XІІ «О Президенте Республики Беларусь». Президент занимает особое место в системе государственных органов, осуществляя государственную власть в качестве Главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Согласно ст. 79 Конституции Президент как Глава государства:

1) является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина;

2) олицетворяет единство народа;

3) гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики;

4) представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями;

5) принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности;

6) обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти.

Исходя из этих функций, Президент обладает широкими полномочиями в различных сферах жизни государства. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, а в других – соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии, на основе принципа разделения властей.

Г.А. Василевич усматривает особенности правового положения Президента как Главы государства в том, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи прежде всего лично, а также инициируя деятельность республиканских органов государственного управления, поскольку именно Президентом обеспечивается их согласованное функционирование и взаимодействие. Президент тесно связан своими полномочиями с законодательной и судебной властями, но особенно – с исполнительной властью. Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой – сам может активно руководить правительством, подчиненными органами.

Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.

Особенно обширны полномочия Президента по отношению к исполнительной власти. Эти полномочия относятся как к области формирования ее организационной системы и кадрового обеспечения, так и к содержательной части важнейших направлений ее функционирования, обеспечения законности в сфере государственного управления.

Если провести самую общую классификацию полномочий Президента, то представляется возможным выделить их две основные группы. В первую группу следует отнести полномочия Главы государства в законотворческой деятельности. А.В. Матусевич и В.Н. Дубовицкий отмечают, что по действующему законодательству Республики Беларусь «законодательная власть в республике принадлежит трем субъектам: избирательному корпусу путем республиканского референдума, Национальному собранию и Президенту»^[62].

Вторую группу составляют полномочия, касающиеся функционирования исполнительной власти в собственном смысле этого слова. За Президентом сохраняется ряд полномочий по осуществлению исполнительной власти.

Классификация полномочий Главы государства в области государственного управления имеет большое значение как в практическом плане, так и в научном, так как служит основой для внесения конкретных предложений по совершенствованию законодательства в данной области государственной деятельности.

Механизм воздействия Президента на развитие общественных отношений в области государственного управления раскрывается в правовых нормах, закрепляющих его полномочия в данной области, и правоотношениях, возникающих в связи с их реализацией.

В научных исследованиях проявляется стремление либо поставить знак тождества между исполнительной властью и институтом президентства, либо выделить, обособить Президента и говорить о наличии самостоятельной президентской власти.

Согласно ст. 79 и 106 Конституции Президент «встроен» в исполнительную власть таким образом, чтобы иметь как по вертикали, так и по горизонтали соответствующие исполнительные структуры, посредством которых осуществляется его политика, реализуются декреты, указы и распоряжения. Конституция предполагает, что Президент должен определять общие контуры деятельности системы органов исполнительной власти, а Совет Министров реализует их на практике. То есть из двух сфер деятельности республиканских органов исполнительной власти – политической и исполнительно-распорядительной – Президент ближе к сфере политико-распорядительной, а Совет Министров – к исполнительной.

Полномочия Президента в области государственного управления можно разбить на три группы: полномочия в области определения структуры и системы органов исполнительной власти; полномочия в области кадровой политики; полномочия по регулированию, организации, контролю деятельности органов государственного управления.

Полномочия Президента в области определения структуры правительства закреплены в ст. 106, п. 7 ст. 84 Конституции, ст. 17 закона «О Президенте Республики Беларусь», которые определяют, что Президент наделен полномочиями формировать и распускать правительство (т. е. исполнительную власть) и управлять им.

Так, например, указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре правительства Республики Беларусь» определена структура правительства, система республиканских органов государственного управления, указом Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2013 г. № 168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников» определена структура и система местных органов исполнительной власти.

Следовательно, к исключительному ведению Президента относится образование, преобразование и ликвидация органов исполнительной власти. Он определяет основные задачи, возлагает на них конкретные обязанности, а также устанавливает для них определенные правомочия, назначает и освобождает их руководителей. Президент осуществляет контроль за деятельностью всей системы органов исполнительной власти.

Президенту предоставлено право утверждения положений о некоторых республиканских органах государственного управления. Так, в соответствии с п. 1.6 указа Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь» положения о министерствах внутренних дел, обороны, по чрезвычайным ситуациям, Комитете государственной безопасности, Государственном пограничном комитете, Государственном таможенном комитете, Государственном военно-промышленном комитете, т. е. о так называемом силовом блоке, утверждаются Президентом, положения об иных министерствах, государственных комитетах – Советом Министров.

Подчинение Президенту этих органов обеспечивает контроль Президента и надежную поддержку его власти внутри страны, что обеспечивает стабильность белорусского государства.

Полномочия Президента в области кадровой политики определены в п. 16 ст. 84 Конституции, п. 7 ст. 17 закона «О Пре зиденте Республики Беларусь», указе Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь», которые предусматривают, что Президент назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти.

Президент своими правовыми актами непосредственно предписывает принять необходимые меры по определенным вопросам в пределах своих полномочий; поручает выполнение конкретных обязанностей; инициирует проведение определенных мероприятий; дает разрешение на совершение определенных действий.

Президент при необходимости издает акты (декреты, указы), направленные на регулирование отношений в различных областях и сферах государственного управления. Чаще всего Президент регулирует отношения в области налогов, экономики, финансов, рынка ценных бумаг, банковской деятельности, предпринимательской деятельности. Например, декретом Президента от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» было предоставлено право министерствам, государственным комитетам и другим республиканским органам государственного управления, учреждениям и организациям, финансируемым из бюджета, повышать в пределах межразрядных соотношений тарифных коэффициентов тарифные ставки и должностные оклады руководителей, специалистов и служащих бюджетной сферы до 10 % за счет средств на оплату труда. Декретом Президента от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки» в целях совершенствования государственного управления в сфере науки, повышения эффективности использования научного потенциала Республики Беларусь образована система органов государственного управления в сфере науки, в которую вошли Государственный комитет по науке и технологиям, Высшая аттестационная комиссия и Национальная академия наук Беларуси.

Президент наделен широким кругом полномочий по обеспечению законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

Контрольные полномочия Президента предопределены конституционными функциями, выполняемыми Главой государства. Практически нет таких сфер и областей в государственном управлении, в которых он не выполнял бы ответственнейшие функции и не обладал бы государственно-властными полномочиями.

Главными направлениями контрольной деятельности Президента являются следующие: контроль в процессе формирования органов управления; контроль за содержанием деятельности аппарата государственного управления, фактическими результатами, за качеством руководства; контроль за системой, численностью и структурой аппарата государственного управления, организационно-правовыми формами, методами и стилем его работы; контроль за исполнением законов, декретов и указов Президента, соблюдением государственной дисциплины; контроль за обеспечением и охраной прав граждан и общественных организаций в области государственного управления.

Президент наделен правом принимать декреты, указы, директивы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь; председательствовать на заседаниях правительства. Эта прерогатива позволяет ему не только контролировать деятельность правительства, но и вносить на рассмотрение Совета Министров дела, по которым у него нет разногласий с правительством, и откладывать рассмотрение некоторых других, по которым компромисс не был достигнут; отменять акты правительства. Кроме того, правительство подотчетно Президенту по вопросам всей своей деятельности. Подотчетность представляет собой форму или один из видов контроля, позволяет непосредственно или через создаваемые Президентом органы осуществлять контроль за соблюдением законодательства местными органами управления, отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству.

Президент осуществляет и такие конституционные полномочия, которые в содержательном смысле влияют и даже определяют решения и действия органов исполнительной власти. Ему предоставлены значительные полномочия в области обороны, обеспечения правопорядка и безопасности.

Прерогативой Президента как Главы государства является назначение и отзыв дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах при международных организациях, имеющих дипломатические ранги.

Также при Президенте создаются различные консультационные органы (комиссии, советы) для выработки предложений по важнейшим вопросам государственного строительства. Например, указом Президента от 17 ноября 1994 г. № 209 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, и образовании при Президенте Республики Беларусь Комиссии по вопросам гражданства» создана указанная комиссия, ее председателем является заместитель главы Администрации Президента, в состав входят: заведующий отделом по вопросам гражданства и помилования Администрации Президента, судья Конституционного суда, министры внутренних дел, иностранных дел, труда и социальной защиты, юстиции, образования, председатель Комитета государственной безопасности, председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации, генеральный секретарь Белорусского общества Красного Креста.