Круг общественных отношений, регулируемых административным правом. методы административно-правового регулирования

В соответствии с общей теорией права критериями отраслевого деления в праве традиционно считаются предмет и метод правового регулирования. Вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным и, как правило, вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений.

Предмет является главным материальным критерием разграничения права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя.

Предметом любой отрасли права является круг однородных общественных отношений, регулируемых его нормами. От него зависят иные признаки отрасли: метод правового регулирования; принципы отраслевого регулирования; цели отрасли права; субъекты отрасли права и отраслевых правоотношений; источники права; система отрасли права.

Исходя из этих теоретических предпосылок и следует подходить к характеристике административного права.

Административное право является одной из самых крупных, объемных, фундаментальных и сложных отраслей публичного права, нормы которой регулируют широкий круг отношений в области организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются ее нормами, ведь исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление пронизывает практически все сферы жизнедеятельности общества и государства.

Возникает логичный вопрос, какие отношения составляют предмет административного права. Следует отметить, что среди ученыхадминистративистов нет единства мнений о сущности и содержании предмета административного права^[25].

По мнению Ю.М. Козлова, «административное право – это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»^[26]. А.П. Коренев полагает, что «административное право... предназначено регулировать... общественные отношения в... сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти»^[27]. Аналогичной позиции придерживается большинство ученых-административистов^[28]. Таким образом, государственное управление и деятельность исполнительной власти выступают в качестве тождественных понятий и в одинаковой степени могут рассматриваться в качестве предмета административно-правового регулирования.

На основании изучения имеющихся в настоящее время концепций относительно предмета административного права можно сделать вывод, что наиболее понятной и удобной является концепция, разработанная К.С. Бельским^[29]. Глядя на систему административного права, предложенную К.С. Бельским, ученый, аспирант, студент, обычный гражданин понимают, какие общественные отношения регулируются нормами административного права: управленческие, полицейские и отношения в области административной юстиции.

Учитывая специфику предмета правового регулирования, административное право часто называют управленческим правом, так как его нормы регламентируют управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц^[30].

Нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в регулятивной и охранительной административной деятельности, как материальные, так и процессуальные. Данная отрасль права регулирует отношения с участием большого круга субъектов. К ним относятся граждане и все существующие органы публичной власти, все организации любых форм собственности. Именно административное право закрепляет обязанности и права участников этих отношений, их властных и невластных субъектов.

Предмет административного права труднообозрим еще и потому, что существует огромное множество источников административного права. Ими могут быть как законы, так и различные подзаконные акты.

Границы административного права весьма широки, но не настолько, чтобы оно (или то, что под ним понимается в общепринятом логическом смысле) было бы недосягаемо для разумного осмысления.

Специфика общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, заключается в том, что они могут возникать (изменяться и прекращаться) в сфере организации и практической реализации исполнительной власти.

Следовательно, совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации и функционирования исполнительной власти, составляет предмет административного права. Эта группа правоотношений непосредственно связана с государственноуправленческой деятельностью, потому они обобщенно именуются управленческими.

Административное право существует для того чтобы выполнять роль юридического регулятора общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием исполнительной власти. Управленческие отношения под регулятивным воздействием административного права превращаются в правовые.

Для управленческих отношений характерно следующее:

– они непосредственно возникают в связи с практическим выполне-нием задач и функций государственного управления и связаны с реализацией исполнительной власти;

– в них обязательно участвует в качестве одной из сторон субъект ис-полнительной власти, представляющий (выражающий) в них государство, его интересы, политику и соответственно наделяемый полномочиями государственно-властного характера; без участия такого субъекта общественные отношения не могут быть отнесены к предмету административного права;

– в них исключается юридическое равенство участников (сторон), так как это отношения между управляющими и управляемыми;

– они складываются не только в связи с деятельностью по реализа-ции исполнительной власти, но и по поводу осуществления субъектами исполнительной власти возложенных на них управленческих функций и полномочий;

– эти общественные отношения возможны только в процессе практи-ческой государственно-властной управленческой деятельности специальных субъектов государственной власти – органов государственного управления. Юридически властные полномочия, их реализация в рамках управленческих отношений – обязательный элемент компетенции этих органов.

Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий, то в этом случае его деятельность не относится к сфере административно-правового регулирования. Поэтому не всякое общественное отношение в сфере государственного управления относится к предмету административно-правового регулирования. Например, отношения по управлению негосударственными формированиями (частные предприятия и т. п.) не имеют административноправового характера, а потому не подпадают под его регулирование.

В то же время нормы административного права оказывают свое регулирующее воздействие на деятельность негосударственных формирований, что особенно заметно в случаях, когда последние взаимодействуют с государственными органами и их должностными лицами. С другой стороны, не все отношения с участием органов исполнительной власти подвергаются административно-правовому регулированию, а значит не все из них включаются в предмет административного права. Например, приобретая имущество, тот или иной государственный орган фактически совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок, т. е. участие в гражданскоправовых отношениях, разумеется, не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти.

С полной уверенностью можно сказать, что круг общественных отношений, составляющих предмет административного права, настолько обширен и разнообразен, что практически невозможно дать их исчерпывающий перечень.

Предметную сущность административного права составляют: функционирование исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, виды административно-правовых норм, источники и система этой отрасли права, их взаимосвязи и развитие, правовое положение субъектов и объектов государственного управления, правовые формы и методы управления, административная ответственность и способы обеспечения законности в сфере государственного управления, административная юрисдикция государственных органов, общее, отраслевое и межотраслевое управление.

Следовательно, административное право имеет определенные границы правового регулирования – прежде всего сферу деятельности органов государственного управления и возникающие здесь общественные отношения управленческого характера.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

1) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

2) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

3) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

В сферу регулирования административного права включается широкий круг общественных отношений, складывающихся в экономической, социально-культурной и административно-политической жизни страны.

Следует прежде всего наметить круг наиболее типичных отношений управленческого характера, регулируемых административным правом. Лучшим способом их представления является классификационный. Эти отношения можно сгруппировать по различным основаниям:

1. В зависимости от субъектов управленческих отношений:

1) между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, т. е. определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим (например, между Советом Министров и любым министерством);

2) между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами);

3) между органами государственного управления и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями;

4) между органами государственного управления и гражданами;

5) между органами государственного управления и негосударственными организациями.

2. По объему административной деятельности:

1) в сфере общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);

2) в сфере специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);

3) в сфере отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного управления).

3.В зависимости от конкретных целей возникновения админи стра-

тивно-правового регулирования:

1) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные – отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. (такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена; сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица);

2) внешние отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными организациями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.

Управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Эту управленческую деятельность нередко именуют внутриаппаратной. Свой рабочий аппарат имеет, например, Национальное собрание Республики Беларусь, его палаты, местные представительные органы. Конечно, аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсобная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов, например, это делопроизводство, планирование, подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т. п. По сути, это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти.

Аналогичные по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.

Кроме того, суды (судьи) часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий, рассмотрении и разрешении жалоб физических и юридических лиц на неправомерные действия органов управления и их должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения прямо вписываются в предмет административного права.

4. По областям административной деятельности:

1) в области управления экономикой;

2) в области управления социально-культурным строительством;

3) в области управления административно-политическим строительством.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной орган государственного управления.

На основе изложенных позиций можно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно: управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности иных государственных органов (органы законодательной, судебной власти, прокуратуры); отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на поведение их участников. Эти средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений.

С.С. Алексеев указывает, что «главная особенность каждой отрасли права – наличие особого юридического режима (метода регулирования), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запреты, обязывания»^[31]. В сфере общественных отношений, являющихся предметом административного права, можно обнаружить действие всех упомянутых методов правового регулирования.

Общераспространенным является мнение о том, что изучение методов административного права позволяет ответить на вопрос: как осуществляет управление (управленческую деятельность) право?

Метод административно-правового регулирования выражает характер и юридическое содержание властного воздействия государства на волю и поведение участников административно-правовых отношений. В литературе существует несколько подходов к вопросу о классификации методов правового регулирования. В зависимости от сочетания различных признаков в теории права можно обнаружить следующие методы (типы) правового регулирования: дозволение, предписание и запрет^[32].

Предписание – это возложение соответствующей нормой права прямой юридической обязанности совершить то или иное юридически значимое действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Следовательно, норма указывает, что нужно поступить в соответствующих условиях именно так, а не иначе. Например, установлено, что общественные объединения для получения статуса юридического лица (в гражданско-правовом смысле) должны пройти государственную регистрацию в полномочных органах исполнительной власти; граждане, достигшие 16-летнего возраста, должны получить паспорт и т. п.

Запрет – это также предписание, но иного юридического содержания. Его смысл состоит в том, что норма права возлагает на своих адресатов прямую юридическую обязанность воздержаться от совершения определенных юридически значимых действий в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, сотрудникам органов внутренних дел запрещено использование оружия в отношении беременных женщин, лиц с явными признаками инвалидности, а также при значительном скоплении людей, например для освобождения заложников и т. п.

Дозволение – это юридическое разрешение совершать те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренные данной нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Конечно, каждая правовая отрасль использует названные методы с учетом особенностей своего предмета регулирования, т. е. общественных отношений. Различия же между отраслями права можно провести по степени (удельному весу) практического использования того или иного метода. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для гражданского права – дозволения и т. д. Однако дозволения можно обнаружить и в содержании уголовно-правовых норм, в то время как запреты и предписания могут содержаться в нормах гражданского права. Например, Гражданский кодекс Республики Беларусь не допускает использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также действий, осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому лицу. В то же время он устанавливает, что нарушение права граждан заниматься предпринимательской деятельностью влечет недействительность правового акта, устанавливающего те или иные ограничения. В данном случае налицо прямое юридическое предписание.

Сама природа права предопределяет набор правовых средств, юридических возможностей, которые могут быть использованы отраслями права.

Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специальном комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений – предметом правового регулирования.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих отношений:

– установление определенного порядка действий;

– предписание к действию в определенных условиях и надлежащим образом, предусмотренное соответствующей административно-правовой нормой;

– запрещение определенных действий – установление запрета, осно-ванного на потенциале государственного принуждения под угрозой применения соответствующих средств юридического воздействия;

– предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения;

– предоставление возможности совершать либо не совершать дей-ствия, предусмотренные административно-правовой нормой в определенных ею условиях.

Наиболее характерно для административного права использование предписания, т. е. прямых средств распорядительного свойства, что предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных правоотношений. Свое выражение они находят в том, что одной стороне административных отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая является обязанной. На этой основе отношения управленческого характера, испытывающие на себе воздействие административно-правового метода регулирования, часто называют отношениями власти и подчинения.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему характеру и назначению блокам правовых норм и правовых отраслей – публичному (административному, конституционному, процессуальному и др.) и частному (гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве (он вообще присущ отраслям частного права: гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного управления.

Административное право как отрасль публичного права, регулирующая отношения, одним участником которых всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юридически властными полномочиями, использует преимущественно метод централизованного императивного регулирования, иногда дополняемый элементами диспозитивности. Императивный метод рассчитан на отношения неравенства участников и односторонность юридически властных волеизъявлений. Но поскольку государственно-управленческая деятельность предполагает и возможность возникновения отношений горизонтального типа, когда субъекты обладают равным объемом властных полномочий либо не находятся в служебном подчинении, используется децентрализованный способ, позволяющий сторонам действовать по своему усмотрению, но обязательно в рамках условий, предусмотренных административно-правовой нормой. Степень использования отраслью права того или иного средства в общем объеме правового регулирования определяется особенностями предмета данной отрасли права. Механизму административноправового регулирования, отличающемуся высокой степенью императивности, в большей мере присущи централизованные обязывания в форме предписаний и запретов.

Одной из современных тенденций в развитии белорусского законодательства, и в частности административного, является некоторое усиление роли диспозитивного метода правового регулирования, т. е. переход от императивности в управлении к таким формам регламентации, которые позволяют широко использовать и в управленческой практике договорные начала, максимально обеспечивать права и свободы граждан, гарантировать условия для проявления инициативы, творчества, предприимчивости. Из изложенного можно заключить, что метод административного права – это императивно-правовое регулирование, посредством которого осуществляется социально необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений.

Итак, административное право представляет собой самостоятельную отрасль права, состоящую из совокупности административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.

Признаки отрасли административного права: является одной из базовых, публичных отраслей права; имеет свой предмет регулирования – управленческие отношения, возникающие по поводу реализации исполнительной власти; имеет свой метод правового регулирования; присуща внутренняя организация – структура; имеет нормативную базу – нормативные источники.

Характеристика административного права будет неполной без анализа его функций и принципов. Функции административного права выражают его природу и роль применительно к управленческим отношениям в сфере государственного управления. Их сущность и специфика определяются предметом административного права и методом административно-правового регулирования.

В научной и учебной литературе функции административного права определяются как основные направления административно-право вого регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, через которые проявляются его важнейшие внешние свойства как самостоятельной отрасли права. Содержание функций определяется объектом правового регулирования и правовыми целями^[33].

В общей теории права обычно выделяют основные правовые функции: регулятивную и охранительную. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на указанные функции, соответствующим образом преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования. Обобщенно характеризуя соответствующую им роль административного права, следует акцентировать внимание на главном в административно-правовом регулировании – на его регулятивной функции. Однако ограничиться этим нельзя, поскольку регулировать общественные отношения можно различными средствами и с разнообразными конкретными целями. В силу этого функциональное содержание административного права может быть достоверно понято через детализацию форм проявления его ведущей, т. е. регулятивной, функции.

Имеются достаточные основания для выделения обобщенно выраженных и имеющих различную целевую нагрузку подобных форм, в которых, по существу, обнаруживается содержание регулятивной функции административного права:

1) правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;

2) правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

3) организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно поддерживается нормами административного права;

4) координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

5) правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции.

В юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу принципов права, отдельных отраслей права и их институтов.

В различных отраслях права разработаны свои отраслевые принципы. Так, В.И. Бородянский говорит о том, что принципы гражданского права – это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально институциированные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельности по их законодательному закреплению и реализации^[34]. В.Д. Филимонов отмечает, что принципы уголовного права – это выраженные в уголовном законодательстве требования к законотворческой, правоприменительной деятельности и к поведению граждан, обусловленные указаниями международных правовых актов о правах человека, задачами борьбы с преступностью и представляющие собой положения, определяющие содержание всей или значительной совокупности правовых норм и интегрирующие их в единую систему уголовного права².

Принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы.

Выделение системы принципов административного права придает концептуальный характер административному праву и законодательству одной отраслевой принадлежности, обеспечивает системность и единство правовых норм.

Принципы административного права выражаются в юридических нормах, но вместе с тем они не создаются последними. Принципы изначально носят объективный характер и отражают сущность явлений и реальных процессов общественного развития. Принципы – объективные свойства права, они – не результат субъективного усмотрения законодателей или ученых, а органически присущие праву качества. Наука лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Она не «придумывает», а «открывает» заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование^[35].

Принципы административного права соотносятся с принципами права как особенное и общее. В свою очередь, принципы административного права соотносятся с принципами отдельных его институтов как особенное, частное и единичное.

Какие же принципы административного права можно сформулировать в современных условиях?

С.Д. Князев формулирует следующие принципы административного права: «социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение политической и административной составляющей исполнительной власти и освобождение ее от диктата номенклатуры»^[36].

К.С. Бельский выделяет принципы законности; научной обоснованности и доступности для понимания широкими массами народа; национального построения административного права; единства системы исполнительной власти; ответственности; активного гражданства; предупреждения правонарушений; гарантированной помощи и защиты прав граждан.

Система принципов административного права, представленная А.П. Кореневым^[37], содержит в себе принципы демократизма нормотворчества; равенства граждан перед законом и правоприменителем; взаимной ответственности государства и личности; гуманизма; законности. Предложенную систему принципов административного права можно было бы дополнить принципами прогнозирования, плановости, научной обоснованности и системности, поскольку данные принципы наиболее отчетливо проявляются в сфере деятельности органов исполнительной власти. Представленная система четко выражает сущность административного права в целом и показывает место и роль каждого принципа в отдельности.

Таким образом, административное право является фундаментальной отраслью в правовой системе Республики Беларусь, занимая наряду с конституционным и гражданским правом ведущее место в регулировании общественных отношений. Административное право – это отрасль публичного права, нормами которого опосредуются и защищаются публичные интересы отдельной личности, общественные и государственные интересы.