Понятие, категории и виды социального управления

Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования. Административное право называют правом организационным, правом управления, поскольку его нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся главным образом в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования – государственного управления. Последнее происходит от общего понятия «управление», которое является универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, включает совокупность действий, направленных на достижение общественно значимых целей. Тем самым управление является необходимым условием развития общества, совместного труда людей для достижения определенных целей в соответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется людьми – субъектами управления.

Объектом управления могут выступать человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты.

В теории управления, в том числе социального, часто говорится о кибернетическом управлении^[1], которое сформировалось и приобрело значительное распространение в 60-х гг. XX в. Достижения кибернетики используются в современной науке и практике управления. Предметом ее изучения стали процессы управления в различных областях. При помощи математического аппарата, математической логики и теории функций удалось объединить важнейшие достижения теории автоматического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации. Кибернетика – наука об оптимальном управлении информацией в любых сложных динамических системах^[2].

В настоящее время термин «управление» употребляется в экономике, правовых науках, философии, биологии, кибернетике.

Сам термин «управление» происходит от латинского слова «администрация» и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем-либо или кем-либо. Поэтому всякое управление есть целенаправленное, упорядочивающее воздействие на организованные системы различной природы.

Управление – функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Традиционно выделяют следующие виды управления:

1) механическое, техническое (управление техникой, машинами, технологическими процессами);

2) биологическое (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);

3) социальное (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

Следует подчеркнуть, что техническое и биологическое управление осуществляется в рамках социального, поскольку все виды управления связаны с объединением усилий людей для достижения соответствующих целей, но имеют разную направленность (объект).

С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»^[3].

Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, предприятия, организации и др.)»^[4].

Для правильного понимания управления как социального явления следует исходить из содержания управленческой деятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, которые поддерживают необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и задач внутреннего и межсистемного характера.

Управление имеет своими основными элементами субъект и объект (действующий на основе самоорганизации), которые взаимодействуют посредством управляющего (руководящего) влияния субъекта на объект. К самоуправляемым целостным и динамичным системам, в которых происходят процессы управления, относятся и социальные системы.

Социальному управлению присущи все названные элементы. Тем не менее следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через отношения людей и проявляются в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, которые осуществляются всеми государственными органами независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан.

Социальное управлениепредставляет собой общественно значимую деятельность, которая осуществляется с целью обеспечения согласованности и упорядоченности совместных действий людей, их коллективов в интересах достижения стоящих перед коллективами целей.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие людей, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними задач, достижение общих целей. Управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы и организованно их оформляет. Совместная деятельность людей предполагает их организацию.

2. Социальное управлениесвоим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.

3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности. Это категории сознательно-волевого характера, которыми опосредуется руководство поведением людей.

4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

5. Социальное управлениебазируется на определенной подчиненности воле людей – участников управленческих отношений. Воля управ ляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда властность социального управления, означающая, что объект подчиняется. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование управляемых воле управляющих.

6. Социальное управлениенуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные уполномоченные на это лица.

В управлении следует различать: субъект управления, объект управле ния, содержание управления (цели, задачи, функции управления), управленческий цикл (стадии процесса управления).

Субъектом управления являются как отдельные лица (управляющие), так и определенным образом организованные коллективы людей. Объектом управления является поведение людей. Управляющий в результате целого ряда объективных условий своего существования и местонахождения в иерархической системе имеет приоритет в воздействии на управляемый элемент, поскольку любые социальные системы могут существовать лишь при условии функционального неравенства их элементов.

Социальное управление состоит из ряда функций, т. е. направлений деятельности. Функции здесь – самостоятельные и обособленные виды управленческих работ, прямо вытекающие из целей социального управления и определяемые ими. Большинство ученых под функцией понимают целенаправленную деятельность органа (элемента системы) управления^[5].

Общими функциями управления являются: сбор и обработка (анализ) социальной информации, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Субъект управления, объект управления, взаимосвязи между ними и функции составляют систему социального управления.

Процесс управления осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий. Основными стадиями управленческого цикла являются: анализ социаль ной информации, выработка и принятие управленческого решения, подбор и расстановка его исполнителей, организация исполнения управленческого решения, контроль за исполнением решения и подведение итогов^[6].

Социальное управление имеет специфическое назначение, особые формы осуществления и организации общественных связей. Принято разделять социальное управление на общественное, которое осуществляется органами местного самоуправления, объединениями граждан, другими негосударственными организациями, и государственное, под которым понимается специфический вид государственной деятельности – исполнительная деятельность, функционирование которой связано с формированием особой правовой отрасли – административного права.

Одной из сложнейших социальных систем является иерархически построенная система органов исполнительной власти. Наука управления занимается общими проблемами организации и управления в системах различных государственных органов и общественных организаций. В юридической литературе отмечается, что «теория исполнительной власти выступает в качестве самостоятельной дисциплины, изучающей систему органов и процессы государственного управления, которая базируется на достижениях науки управления. Ее основными задачами являются: рассмотрение основных проблем рационального построения системы органов исполнительной власти (отдельных органов и структурных подразделений), выработка наиболее эффективных методов воздействия на управляемые объекты, обеспечение научной организации управленческого труда, рационализация потоков информации и целый ряд других вопросов, связанных с повышением результативности управления»^[7].

Следует также заметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательного органа (Национального собрания Республики Беларусь), судебной и прокурорской системах, но они являются внутренними организационно-правовыми.

В системе социального управления особое место занимает местное самоуправление.

В соответствии с законом Республики Беларусь от 4 января 2010 г.

№ 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под местным самоуправлением понимается форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административнотерриториальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Местное самоуправление осуществляется через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан по принятию решений Советов, участие граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.

Система органов местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления.

Объединения граждан и иные негосударственные организации осуществляют управление на основе своих уставов в пределах Конституции и законов Республики Беларусь.

Государственное управление осуществляется специальным субъектом – органами исполнительной власти (государственного управления). Они обладают специфическими признаками, отличающими их от иных государственных органов. Эти признаки определяются своеобразием стоящих перед органами управления задач и методов их осуществления, особым характером их деятельности.