Глава 52. Система управління ризиками

Стаття 361. Цілі застосування системи управління ризиками

1. Управління ризиками - це робота органів доходів і зборів з аналізу ризиків, виявлення та оцінки ризиків, розроблення та практичної реалізації заходів, спрямованих на мінімізацію ризиків, оцінки ефективності та контролю застосування цих заходів. Під ризиком розуміється ймовірність недотримання вимог законодавства України з питань державної митної справи.

2. Органи доходів і зборів застосовують систему управління ризиками для визначення товарів, транспортних засобів, документів і осіб, які підлягають митному контролю, форм митного контролю, що застосовуються до таких товарів, транспортних засобів, документів і осіб, а також обсягу митного контролю.

3. Цілями застосування системи управління ризиками є:

1) запобігання, прогнозування і виявлення порушень законодавства України з питань державної митної справи;

2) забезпечення більш ефективного використання наявних у органів доходів і зборів ресурсів та зосередження їх уваги на окремих згрупованих об’єктах аналізу ризику, щодо яких є потреба у застосуванні окремих форм митного контролю або їх сукупності, а також у підвищенні ефективності митного контролю (областях ризику);

3) забезпечення в межах повноважень органів доходів і зборів заходів із захисту національної безпеки, життя і здоров’я людей, тварин, рослин, довкілля, інтересів споживачів;

4) прискорення митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України.

Стаття 362. Аналіз ризику та його об’єкти

1. Аналіз ризику - це систематичне використання органами доходів і зборів наявної у них інформації для визначення обставин та умов виникнення ризиків, їх ідентифікації і оцінки ймовірних наслідків недотримання вимог законодавства України з питань державної митної справи.

2. До об’єктів аналізу ризику належать:

1) характеристики товарів, транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України;

2) характер зовнішньоекономічної операції;

3) характеристика суб’єктів, що беруть участь у зовнішньоекономічній операції.

Стаття 363. Діяльність органів доходів і зборів з оцінки та управління ризиками

1. Діяльність органів доходів і зборів з оцінки та управління ризиками полягає у виконанні таких завдань:

1) формування інформаційної бази даних системи управління ризиками органів доходів і зборів;

2) аналіз, виявлення та оцінка ризиків, у тому числі з використанням інформаційних технологій, що включають систематичне:

а) виявлення умов і факторів, що впливають на виникнення ризиків;

б) визначення областей ризику;

в) визначення критеріїв із заданими наперед параметрами, використання яких дає можливість здійснювати вибір об’єкта контролю, що становить ризик (індикаторів ризику);

г) здійснення оцінки імовірності виникнення ризиків та можливої шкоди у разі їх проявлення;

3) розроблення і реалізація практичних заходів з управління ризиками з урахуванням:

а) результатів аналізу та оцінки ризиків;

б) результатів аналізу необхідних ресурсів та очікуваних результатів реалізації запланованих заходів;

4) аналіз результатів та коригування вжитих заходів з управління ризиками, що включає:

а) здійснення контролю за практичною реалізацією заходів;

б) збір, оброблення та аналіз інформації про результати вжитих заходів з метою їх коригування та вдосконалення системи управління ризиками.

2. Порядок здійснення аналізу та оцінки ризиків, розроблення і реалізації заходів з управління ризиками визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику.

3. Система управління ризиками передбачає застосування випадкового відбору.

4. Якщо товари, транспортні засоби комерційного призначення, що переміщуються підприємством через митний кордон України, у 25 і більше відсотках випадків такого переміщення протягом року піддавалися митному контролю внаслідок застосування системи управління ризиками, що спричинило затримку митного оформлення понад 4 робочі години, і при цьому фактів порушення митних правил виявлено не було, це підприємство має право знати причини та підстави застосування до зазначених товарів, транспортних засобів відповідних форм митного контролю.

Згідно з вимогами Кіотської конвенції управління ризиком - це основний базисний принцип сучасних методів митного контролю, який дає можливість оптимально використовувати ресурси митних органів, не зменшуючи ефективності митного контролю, звільняє більшість зовнішньоторгових операторів від надлишкового бюрократичного контролю. Процедури, що ґрунтуються на управлінні ризиком, концентрують митний контроль на ділянках, де існує найбільший ризик, даючи змогу основній масі товарів і фізичних осіб порівняно вільно проходити пункт пропуску на митному кордоні.

" Управління ризиком - це аналіз ризикової ситуації, розробка й обґрунтування управлінського рішення, часто у формі правового акта, спрямованого на мінімізацію ризику". Воно передбачає певну суму знань і набір процедур і технологій з обмеження (мінімізації) ризиків у різних сферах діяльності - економічній, науково-технічній, військовій та інших, у т. ч. й у митній діяльності. У сучасних умовах регулювання міжнародного обміну управління ризиком може бути з успіхом застосовано і в такій сфері, як управлінська діяльність.

Прийняття рішення керівником оперативного підрозділу митниці - це передусім вольовий акт формування послідовності дій що ведуть до досягнення мети на основі перетворення вихідної інформації та уявлення про поточну ситуацію. Ризик рішення - його характеристика, що приймається суб'єктом у ситуації, коли можливі альтернативи, які містять багато варіантів. Завжди існує невизначеність щодо конкретного результату або коли, врешті-решт, один із результатів можливий з порушенням правових норм і правил або є небезпечним.

Діяльність з управління ризиками включає такі основні напрямки (етапи):

- ідентифікація (виявлення) ризику;

- його аналіз;

- вибір методу й заходів (інструментів) управління ризиком;

- запобігання ризикові та його контролювання;

- фінансування ризику;

- оцінка його результатів.

Перші два етапи прийнято також називати аналізом ризику; при цьому ідентифікація належить до якісного аналізу, а оцінка до кількісного. Серед кількісних методів аналізу ризику, найбільш відомих у теорії управління ризиками, можна назвати: статистичні методи; метод статистичних випробувань; аналіз доцільності витрат; метод експертних оцінок; аналітичні методи (аналіз чутливості моделі, величини відносних ризиків, метод аналогій) та ін. Призначення аналізу ризику — дати потенційним учасникам тієї чи іншої діяльності (економічної, науково-технічної, військової, митної тощо) необхідні відомості для прийняття рішення.

У митній діяльності кількісний аналіз ризику має за мету визначення чинників ризику (впливових його складників), етапів виникнення або їх усунення, а якщо сказати іншими словами, то мета - визначити потенційно можливі сфери ризику стосовно можливої контрабанди або можливого порушення митних правил. Ними можуть бути, наприклад, характеристика товару, країна походження, преференційна ставка мита, перевізник чи експедитор.

Аналіз ризику не обов'язково завершується прийняттям рішення (позитивного чи негативного). У перебігу проектної діяльності можуть виявлятися нові чинники ризику, а в оцінку виявлених раніше ризиків можуть вноситися корективи тощо.

Украй важливим є етап вибору методу й заходів управління ризиком. Термін " метод" має ширший смисл, аніж " захід". У рамках обраного методу можна використати вже конкретні заходи (інструменти) На думку О.Д. Єршова та К.О. Сизової, існують 4 основні методи управління ризиком: а) скасування ризику (у митній діяльності цей метод застосовується, наприклад, при відмові в митному оформлені); б) контролювання ризику (прикладом реалізації цього методу є здійснення контрольованої поставки наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів); в) страхування ризику (страхування фінансової відповідальності перевізника як захід гарантування доставки товарів у митницю призначення передбачає обов'язок страховика сплатити необхідну суму митних платежів у разі недотримання перевізником узятих на себе зобов'язань); г) поглинання ризику (його ймовірність учинення митного правопорушення є невеликою або збитки в разі його настання не справляють негативного впливу на учасника (учасників) ЗЕД). Прийняття правильного рішення посадовцем митного органу служить запорукою успіху його діяльності, тому що знижує ступінь ризику й дає можливість одержати високий кінцевий результат.

У нових умовах діяльності митної системи стає вельми важливим запровадження в митну практику елементів синтезованого управління й аналізу ризиками. Управління ризиками в митній справі - це певний комплексний підхід до вирішення будь-якої проблеми, сукупність дій, загальна методика, що дає змогу найоптимальніше використати наявні ресурси в будь-якій діяльності, у т. ч. й митній. Аналіз ризиків - це захід, що, з одного боку, організовує ефективний, централізований, єдиний митний контроль на всій території чи зоні діяльності, а з іншого - приводить ці заходи до зіставних результатів.

У країнах ЄС цілями управління ризиками в митній справі визнаються:

1) забезпечення безперешкодного проходження більшості товаропотоків через митні кордони;

2) забезпечення повноти гарантій, що за товари, які ввозяться, були сплачені всі митні платежі;

3) захист інтересів учасників ЗЕД (торгово-політичні заходи, захист прав споживачів, культурної спадщини, довкілля тощо);

4) дотримання митного, податкового законодавства та приписів у сфері зовнішньоторгової статистики.

Важливим є застосування формалізації, розрахунку й автоматизації інформаційних технологій у цій царині. Таким чином, розробка методики управління ризиками на базі інформаційно-економічного моделювання, застосування автоматизованої системи управління при здійсненні митних операцій, у т. ч. під час визначення країни походження товарів, тепер особливо актуальна і потребує поглибленого наукового дослідження.

Результати практики управління ризиками в митній діяльності «країн ЄС свідчать, що це безперервний процес відбору, узагальнення, аналітичного вивчення інформації, спрямований на прогнозування, вияв, попередження та припинення митних правопорушень, що забезпечує прийняття ефективних управлінських рішень.

Основним складником процесу управління ризиками є накопичення й використання позитивного й негативного досвіду, одержаного в результаті оперативної діяльності. Під час видання будь-якого припису виникає природний ризик його порушення, який має бути попередньо встановлений, може бути вивчений і кваліфікований (визначений) за допомогою аналізу ризиків.

Наприкінці розробляються відповідні процедури (методи) контролю (наприклад, відбір товарів для додаткової перевірки документів, що визначають їх походження). Далі контроль концентрується у так званих сферах ризику, де вчинення правопорушень є найбільш імовірним. Формалізація й розрахунок ризику в митній системі, приміром, при визначенні країни походження товарів пов'язані з виявленням порушень умов і правил надання тарифних преференцій, що в остаточному підсумку впливає на появу негативних відхилень від планових завдань з доходів.

Ефективність аналізу ризиків ґрунтується на повноті, сталості та якості одержуваної органами митної служби інформації. Інформація на початковому етапі являє собою необроблені дані. Опісля того, як інформація буде проаналізована з метою встановлення тенденцій чи у випадку, якщо вона була здобута специфічним шляхом, перевірена й використана в певній ситуації, вона називається відомостями.

Основні етапи проведення аналізу ризиків:

1) виявлення сфери ризику;

2) установлення індикаторів ризику (що належать до товарів, країни їх походження, якості товару тощо);

3) оцінка ризику (встановлення ступеня ризику);

4) складання профілю ризику (у т. ч. опис сфери ризику, дослідження й оцінка ризику та його індикаторів, необхідні заходи з контролю, оцінка вжитих заходів).

Принципова модель інформаційного забезпечення управління ризиками передбачає контроль за всім ланцюжком перевезення товарів від виробника до митних установ і створення умов для " зелених коридорів", тобто для прискореного чи спрощеного проходження цих товарів через митні процедури.

Отже, управління ризиками - це вся система заходів: аналіз ризику, визначення профілів ризику, зворотна інформація тощо. Виокремлюють " стратегічне, оперативне й тактичне управління ризиками в митній справі". Перше полягає у визначенні тих сфер, де найбільш імовірні й найбільш суспільно шкідливі порушення митних правил (сфери здоров'я, захисту довкілля тощо). Друге передбачає прийняття рішення про рівень митного контролю, необхідний для протидії можливим порушенням митних правил і визначення предмета й форми митного контролю в конкретній ситуації. Тактичне управління ризиком стосується дій службовця митного органу на своєму робочому місці в процесі оперативного визначення проблемних сфер.

Призначенням системи аналізу ризику, таким чином, є отримання митним органом необхідних даних для прийняття рішення про доцільність поглибленого митного контролю переміщуваних товарів, предметів, транспортних засобів з метою виявлення фактів контрабанди або можливого порушення митних правил.

Аналіз ризиків передбачає передусім дослідження інформації, яка ніби по спіралі в аналітичному процесі управляється, коригується й доповнюється новими відомостями. При виявленні ознак ризику за допомогою автоматизованої системи забезпечення виявляється зворотна інформація. Приймається рішення митного органу про проведення митного огляду із зазначенням його причин. Починають діяти митні запити спочатку через внутрішню інформаційну мережу митної системи, а потім (за необхідності) робоча група з аналізу ризику може скористатися зовнішніми інформаційними джерелами. Лише після цього через створення й вивчення " ризикового профілю" можна здійснювати практичний і цільовий аналіз ризиків. Під час аналізу ризиків необхідно використовувати крите, рії відбору, які мають застосовуватися на локальному, регіональному й національному рівнях. Досвід показує, що незначний на регіональному чи національному рівні ризик може бути високим на конкретному митному посту і навпаки.

Переважна більшість критеріїв мають братися до уваги митними органами під час організації та здійснення митного контролю й оформлення. Серед них, окрім наведених, можуть бути: статистична інформація щодо переміщення товарів, згідно з якою в країні вивезення та країні ввезення значно відрізняються показники; ситуація, коли одна зі сторін зовнішньоекономічного договору (контракту) зареєстрована в офшорній зоні або підпадає під ознаки " фірми-одноденки"; більша або менша завантаженість транспортного засобу від установленої в технічному паспорті тощо. Крім того, не підлягає сумніву необхідність урахування негативної репутації учасників митних відносин, якщо відправники чи одержувачі товарів раніше притягалися до адміністративної відповідальності за вчинення порушення митних правил або є учасниками справи, по якій постанова ще не виконана.

Попри те, що поняття ризику зведено до розуміння його як імовірності порушення митного законодавства, пов'язаного з ухиленням від сплати належного мита й податків, позитивною є сама спроба запровадити аналіз митних ризиків у діяльність митних органів на підставі певних критеріїв. Критерії (індикатори) оцінки ризику можуть бути класифіковані за типом інформації, яка надається митному органу щодо: а) товарів (кількість товарів, митна вартість, країна походження, товарна класифікація тощо); б) учасників ЗЕД (вид діяльності та її вимір, строк реєстрації фірми, раніше накладені штрафи тощо); в) митних режимів (недостатньо повний бухгалтерський облік при спрощених процедурах та ін.). За результатами аналізу ризику можна здійснювати його оцінку шляхом установлення високого, середнього чи низького ступеня ризику.

Важливість інформаційного забезпечення управління ризиками в митній системі є безсумнівним, бо на високому рівні збирання, закріплення й обмін потрібною інформацією є запорукою успішного його застосування. Свідченням визнання цього є той факт, що проект " Митниця-7" у рамках ч. 2 ст. 76 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 р., у якій задекларовано надання підтримки введення сучасних митних інформаційних систем, передбачає " допомогу європейських структур у створенні й експлуатації програмно-технічного комплексу з аналізу ризиків".

Зараз відомості, тобто інформацію, що має значення для прийняття посадовою особою управлінського рішення в процесі визначення країни походження товару, можна класифікувати на декілька видів:

1) оперативні відомості (орієнтування) - інформація, на підставі якої необхідно негайне втручання без її додаткової перевірки й подальшого дослідження. Це конкретна інформація про недостовірне декларування товару, приховування контрабандних вантажів та ін.;

2) тактичні рішення — проаналізована інформація для забезпечення заходів щодо контролю, планування та пошуку даних про перевізників, власників митних ліцензійних складів, пункти пропуску. При аналізі тактичних відомостей виявляються закономірності, зв'язки й можливі способи вчинення та приховування митних правопорушень;

3) стратегічні відомості - структурована інформація про методи й загальні тенденції, розміщена у спеціальних базах даних Інформаційно-аналітичного митного управління, на підставі якої приймають рішення щодо: а) виявлення сфери ризику; б) планування необхідних заходів і встановлення кількості необхідних ресурсів; в) можливості коригування правових приписів.

Найважливіше місце в зазначених видах відомостей посідає орієнтування. Фактичний аналіз ризику являє собою різновид аналізу оперативної обстановки та факторів впливу на них. Факторами ризику для проведення аналізу можуть бути будь-які фактори, які справляють вплив на оперативну обстановку: відомості про юридичних і фізичних осіб, які вчинили правопорушення під час переміщення товарів через митний кордон (резиденти, нерезиденти);

митне законодавство, митні документи, умови зовнішньоекономічних договорів (контрактів); групи країн за ознакою режиму найбільшого сприяння (РНС), країн, що розвиваються, держав - учасниць СНД тощо; сертифікати походження товарів (форми " А" " СТ-1"), особливо ті, що надають можливості одержати пільги в митному оподаткуванні; товари преференційні, нетипові для країни-експортера вантажі, певна товарна група товарів, несезонний товар та ін.; транспортні засоби, контейнери; нещодавно утворені фірми-відправники (отримувачі); митна вартість; країна відправлення, з якою пов'язана найбільша кількість правопорушень; критерії переробки товару та ін.

Орієнтування включає документ-обгрунтування її застосування, примітку для виконавців, дає можливість вводити контрольні значення кодів та (чи) опис товарів, транспортних засобів, атрибутів учасників ЗЕД.

Роль інформативного складника системи аналізу й управління ризиками засвідчує й досвід застосування системи в царині митного контролю й митного оформлення країнами - учасницями ЄС, якими визнано: для ефективної відповідності завданням " митного управління на внутрішньому ринку, необхідно, щоб органи митного управління країн - членів Європейського співтовариства тісно взаємодіяли поміж собою..., а також стосовно органів митного управління третіх країн. Національні органи митного контролю та огляду повинні мати доступ до інформації, яка дозволяла б їм вибірково здійснювати заходи контролю й огляду товарних потоків, які належать до категорії підвищеного ризику".

Міжнародний обмін інформацією та співробітництво з митними управліннями різних країн (повідомлення каналами міжвідомчого співробітництва, система раннього сповіщення ЄС тощо), а також із Всесвітньою митною організацією має розглядатися як важливе джерело одержання інформації, яке набуває особливо великого значення в боротьбі з міжнародною організованою злочинністю в митній сфері.

Аналіз ризиків - це не статичний інструмент і вимагає для свого функціонування постійного координованого кругообігу інформаційних потоків, які згодом мають призвести до оцінювання й розробки заходів щодо використання їх як безпосередньо у сфері аналізу, так і в розробці стратегії проведення митного контролю.:. Він може застосовуватися на двох головних напрямках правоохоронної діяльності митних органів: для застосування превентивних заходів (запобігання митним правопорушенням) та " репресивних" заходів (виявлення правопорушення і притягнення винних осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності).

Отже, вихідним моментом для будь-якого аналізу ризику є ідентифікація сфери ризику і виявлення та уточнення його індикаторів (параметрів).

Розробка профілю ризику базується на збиранні, розробці, систематичному аналізі даних. Лише після цього може бути визначено ступінь імовірності наявності протиправної дії. За допомогою профілю ризику митний орган реалізує на практиці результати аналізу ризиків.

Управління ризиками служить для підтримки й удосконалення ефективності діяльності митного органу. Унаслідок зіставлення інформації, акумульованої в центральній базі даних управління ризиками, має здійснюватися таким чином, аби досягалася концентрація засобів та особового складу оперативних підрозділів митниці (вантажного, пасажирського, вантажно-пасажирського відділу) на ділянках максимального рівня ризику.

Митний орган, посадові особи якого провадять митний контроль та митне оформлення, на підставі профілю ризику приймає рішення: даний товар має зазнавати поглибленої перевірки або іншої такої, що визначається на етапі менеджменту ризиків - митної процедури (селекції, спрямованої на сфери з підвищеним ризиком). Практика з аналізу ризиків в інших країнах свідчить, що вся ця робота базується на декларуванні товарів. Тому важливо не лише мати електронну обробку митних декларацій у Центральній базі даних Управління інформаційного забезпечення та митної статистики ДМСУ, а й на підставі цієї обробки цілеспрямовано проводити відбір об'єктів для аналізу ризиків і здійснювати відповідні перевірки.

На початку митного оформлення товарів і транспортних засобів посадовець митного органу в обов'язковому порядку повинен звернутися до електронних реєстрів орієнтувань (перевірка сертифіката походження товару, перевірка перевізника, одночасне використання вимог угод тощо). Після цього може прийматися рішення Щодо пропуску товару через так званий " зелений" чи " червоний" коридори. За наявності підстав для більш ретельної перевірки, наприклад у разі сумніву стосовно достовірності сертифіката походження чи дотримання вимог щодо ступеня обробки (переробки) товару, застосовується система пошуку, яка відповідає підвищеному ризику. Отже, стосовно контрольної діяльності на митному кордоні ризик полягає у прийнятті рішення про застосування певної форми митного контролю із здійсненням супутніх їй митних процедур.

Аналіз ризиків у митній діяльності слід розглядати, на нашу думку, як безальтернативний засіб оптимізації митного контролю, що дає можливість здійснювати контроль вибірково. Звідси важливо на законодавчому рівні визначити поняття " аналіз митних ризиків", тобто " аналіз ризику вчинення митного правопорушення".

Ураховуючи, що головною метою аналізу митних ризиків є запровадження в практику митної діяльності вибіркового митного контролю і що така аналітична діяльність має поширюватися й на випадки перетину митного кордону фізичними особами, які не переміщують товари і транспортні засоби, пропонуємо визначити це поняття таким чином: аналіз ризику вчинення митного правопорушення - це систематичне, з метою реалізації принципу вибірковості митного контролю визначення митними органами ймовірності недодержання суб'єктами переміщення через митний кордон України вимог митного законодавства України й укладених в установленому законом порядку міжнародних договорів України, контроль за дотриманням яких покладено на митні органи.