XI. Правовые основы оценки воздействия

НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

ЭКСПЕРТИЗЫ

Понятие и место оценки воздействия на окружающую среду в механизме экологического права

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) пони­мается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспече­нию рационального использования природных ресурсов и охра­ну окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями действующего экологического законодательства.

Общие требования об оценке воздействия на окружающую среду установлены Законом об охране окружающей среды (ст. 32). Де­тальное регулирование проведения ОВОС осуществляется Положе­нием об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, ут­вержденным приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г.

Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком (инициатором) намечаемой экологически значимой деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования. Заказчиком может быть как юридическое лицо, так и гражданин-предприниматель. ОВОС является инструментом, обязывающим заказчика планируемой деятельности обеспечить выполнение требований экологического законодательства на стадии подготов­ки проекта.

В механизме экологического права оценка воздействия на ок­ружающую среду выполняет функции, связанные с выявлением потенциального экологического вреда планируемой хозяйствен­ной и иной деятельности и разработкой мер по его предупрежде­нию. Если государственная экологическая экспертиза представ­ляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое

228 XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

средство обеспечения учета и выполнения этих требований на ста­дии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Таким образом, внедрение в правовой природоохранный меха­низм оценки воздействия на окружающую среду в качестве эле­мента в последовательной системе других правовых превентив­ных мер позволяет не допустить появление хозяйственных и иных объектов или осуществления хозяйственной деятельности с нарушением требований законодательства об охране природы и использовании природных ресурсов.

Принципиальным является вопрос об объектах намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащим оценке воздей­ствия на окружающую среду. В последние 10 лет в России по этому вопросу были реализованы два подхода. В приложении к Положению об оценке воздействия на окружающую среду в Рос­сийской Федерации (1994 г.)¹ содержался конкретный перечень видов деятельности или объектов, по которым должна была про­водиться оценка воздействия на окружающую среду. Действую­щее Положение основывается на ином принципе: оценка воздей­ствия яа окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая докумен­тация которой подлежит экологической экспертизе в соответст­вии с Законом об экологической экспертизе. Это — обширный круг видов намечаемой деятельности, включая проекты ком­плексных и целевых социально-экономических, научно-техни­ческих и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду, проекты технико-экономического обоснования и строительства, рекон­струкции, расширения, технического перевооружения, консерва­ции и ликвидации предприятий и иных объектов хозяйственной деятельности и др. В данном разделе они рассматриваются как объекты экологической экспертизы.

2. Принципы и этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду

При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик намечаемой хозяйственной и иной деятельности руко­водствуется рядом принципов:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1995. № 1.

2. Принципы и этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду 229

• обязательности проведения оценки воздействия на окру­жающую среду при планировании хозяйственной и иной экологи­чески значимой деятельности;,

• обязательности выявления и анализа альтернативных вари­антов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной дея­тельности, включая «нулевой вариант» (отказ от планируемой де­ятельности);

• обеспечения участия общественности в подготовке и обсуж­дении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• включения в материалы по оценке воздействия на окружаю­щую среду лишь научно обоснованных и достоверных данных;

• отражения в материалах ОВОС результатов исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также связанных с ними социальных и экономических фак­торов;

• обязанности заказчика предоставить всем участникам про­цесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации;

• учета положений Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в случае, если намечаемая хозяйствен­ная и иная деятельность может иметь трансграничное воздейст­вие;

• недопущения (предупреждения) возможных неблагоприят­ных воздействий на окружающую среду и связанных с ними со­циальных, экономических и иных последствий в случае реализа­ции намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Названные принципы являются обязательными для заказчи­ка намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Процесс оценки воздействия на окружающую среду включает четыре этапа.

1. Уведомление, предварительная оценка и составление техни­ческого задания на проведение оценки воздействия на окружаю­щую среду. В ходе первого этапа заказчик:

• подготавливает и представляет в органы власти материалы, содержащие общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реа­лизации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами;

• информирует общественность о намечаемой деятельности через средства массовой информации;

-^

230 XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

• проводит предварительную оценку воздействия на окружаю­щую среду;

• проводит предварительные консультации с целью определе­ния участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том> числе заинтересованной общественности.

2. Проведение исследований по оценке воздействия на окру­жающую среду и подготовка предварительного варианта матери­алов по оценке такого воздействия.

3. Ознакомление общественности с предварительным вариан­том материалов по оценке воздействия на окружающую среду на­мечаемой хозяйственной и иной деятельности и представление за­мечаний.

4. Подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

3. Содержание оценки воздействия на окружающую среду

Общие требования к содержанию деятельности по ОВОС предусмотрены Положением об оценке воздействия наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Предусмотренными в норматив­ном порядке элементами ОВОС являются:

• определение общественно значимых характеристик наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности;

• выявление и анализ возможных альтернатив достижения целей намечаемой деятельности (в том числе отказа от нее);

• анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состоя­ние природной среды, наличие и характер антропогенной нагруз­ки и т.п.);

• выявление возможных воздействий намечаемой хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтер­натив;

• оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хо­зяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними соци­альных и экономических последствий);

• определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эф­фективности и возможности реализации;

3. Содержание оценки воздействия на окружающую среду

• оценка значимости остаточных воздействий на окружаю­щую среду и их последствий;

• сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними социально-экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, в том числе варианта отказа от деятельности, и обо­снование варианта, предлагаемого для реализации;

• разработка предложений по программе экологического мо­ниторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой хо­зяйственной и иной деятельности;

• разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной и иной деятель­ности.

Объекты, относительно которых проводится оценка воздейст­вия на окружающую среду, различаются по характеру и степени возможного отрицательного воздействия на окружающую среду. В связи с этим встает вопрос о детализации и полноте проведения ОВОС. Согласно Положению степень детализации и полноты про­ведения оценки воздействия на окружающую среду определяется исходя из особенностей намечаемой хозяйственной и иной дея­тельности и должна быть достаточной для выявления и оценки возможных экологических и связанных с ними социальных, эко­номических и иных последствий реализации намечаемой дея­тельности. Степень детализации и полноты проведения ОВОС оп­ределяет заказчик намечаемой деятельности. Однако в процессе проведения государственной экологической экспертизы комис­сия может потребовать от заказчика более детального или полно­го проведения ОВОС.

Так как законодательство об охране окружающей среды обра­зует предмет совместного ведения органов государственной влас­ти РФ и субъектов РФ, Положением делегируется право субъек­тов РФ упростить процесс проведения ОВОС. Процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду для отдельных видов (категорий) деятельности, не имеющих значимых экологических последствий и являющихся объектом государственной экологи­ческой экспертизы уровня субъектов Российской Федерации, может быть упрощен. В этом случае территориальные органы Госкомэкологии России (ныне — МПР России) разрабатывают со­ответствующие нормативные документы, регламентирующие проведение оценки воздействия на окружающую среду для этих видов деятельности. При этом соответствующие нормативные до­кументы должны быть согласованы с Госкомэкологии России (ныне — МПР России).

XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

При характеристике содержания ОВОС важно иметь в виду те факторы, которые постоянно учитываются в деятельности по оценке. Прежде всего важно обладать достоверными данными о состоянии окружающей среды по месту осуществления деятель­ности. Если, к цримеру, в районе предполагаемого строительства экологически опасного предприятия уже превышены нормативы предельно допустимого загрязнения вод или атмосферного возду­ха, то будет, во всяком случае должно быть, весьма проблематич­ным строительство там дополнительного источника загрязнения. С учетом состояния окружающей среды особенно остро встает во­прос об обосновании размещения объекта, принимая во внимание его специфику. Как представляется, на решение влияет или должно влиять не только состояние окружающей среды в смысле ее чистоты, незагрязненности, но и такие физические характе­ристики местности, как сейсмоопасность, лавиноопасность и т.п. В законодательстве пока недостаточно конкретно определены экологические требования относительно размещения экологичес­ки опасных объектов.

4. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду

Оценка воздействия на окружающую среду проводится за­казчиком намечаемой деятельности, т.е. лицом, заинтересован­ным в ее осуществлении. Представления общественности о це­лесообразности этой деятельности могут не совпадать с позицией заказчика. В то же время не исключаются субъектив­ные подходы заказчика к ОВОС, как заинтересованного лица. В рамках реализации конституционного права каждого на бла­гоприятную окружающую среду граждане заинтересованы и одновременно вправе участвовать в процедуре ОВОС и оцени­вать ее результаты. Участие общественности служит одной из важных гарантий обеспечения заказчиком учета требований экологического законодательства.

Важно подчеркнуть существенный прогресс в правовом регу­лировании участия общественности в оценке воздействия на ок­ружающую среду. В соответствии с ранее действовавшим Поло­жением об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.) заказчик с участием разработчи­ка проводил общественные слушания или обсуждение информа­ции о проекте в средствах массовой информации. Очевидно, что

4. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду 233

предусмотренная альтернатива могла сводить к минимуму полез­ность обсуждения с общественностью.

В соответствии с действующим Положением информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду. Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки обеспечивается за­казчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами мест­ного самоуправления или соответствующими органами государст­венной власти при содействии заказчика.

Информирование общественности и других участников оцен­ки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осущест­вляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в эфициальных изданиях федеральных органов исполнительной 1асти (для объектов экспертизы федерального уровня), в офици-тьных изданиях органов исполнительной власти субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной эколо­гической экспертизы, а также на территории которых намечае­мая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздейст­вие. В публикации представляются сведения о:

• названии, целях и месторасположении намечаемой деятель­ности;

• наименовании и адресе заказчика или его представителя;

• примерных сроках проведения оценки воздействия на окру­жающую среду;

• органе, ответственном за организацию общественного об­суждения;

• предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления заме­чаний и предложений;

• сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду;

• иной информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замеча­ния и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. При этом важно то, что данные за­мечания и предложения учитываются при составлении техничес­кого задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по такой оценке. Более

234 XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

того, заказчик обеспечивает доступ к техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду заинтересованной об­щественности и других участников процесса оценки с момента его утверждения и до окончания процесса оценки.

На этапе пр& ведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных об­суждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения соответствующих общественных слушаний. При принятии реше­ния о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степе­нью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заин­тересованности общественности.

Информация о сроках и месте доступности предварительно­го варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний, дру­гих форм общественного участия публикуется в средствах мас­совой информации не позднее чем за 30 дней до окончания про­ведения общественных обсуждений (общественных слушаний). Заказчик сообщает также данную информацию заинтересован­ной общественности, интересы которой прямо или косвенно могут быть затронуты в случае реализации намечаемой дея­тельности или которая проявила свой интерес к процессу оцен­ки воздействия и другим участникам процесса оценки, которые могут не располагать доступом к указанным средствам массо­вой информации.

Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (ис­полнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документаль­но. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, где четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также пред­мет разногласий между общественностью и заказчиком (если та­ковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйст­венной и иной деятельности.

5. Понятие экологической экспертизы

Представление предварительного варианта материалов по ценке воздействия на окружающую среду общественности для накомления и представления замечаний производится в тече-: е 30 дней, но не позднее, чем за 2 недели до окончания общест­венных обсуждений (проведения общественных слушаний). При­нятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реа­лизации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, доку­ментирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказ­чиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуж­дения.

Заказчик обеспечивает также доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента его ут­верждения и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

5. Понятие экологической экспертизы. Ее значение в правовом механизме экологического права

Согласно Закону об экологической экспертизе под экологичес­кой экспертизой понимается установление соответствия наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим тре­бованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Что представляют собой экологические требования, которым должна соответствовать планируемая деятельность? Это — требо­вания по охране окружающей среды от вредных химических, фи­зических и биологических воздействий и обеспечению рацио­нального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой. Такие требова­ния могут быть закреплены в технических нормах. Они могут вы­текать также из естественных законов развития природы. Другой разновидностью экологических требований являются те, которые содержатся в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования. В экспертизе участ­вуют, как правило, специалисты — представители науки и прак­тики, обладающие знаниями таких требований.

Экологическая экспертиза проводится в целях предупрежде­ния возможных неблагоприятных воздействий соответствующей

236 XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализа­ции объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологи­ческая экспертиза выполняет функцию предупредительного эко-логическбго контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз де­шевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспече­ния соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окру­жающую среду, источником разнообразной экологически значи­мой информации, средством доказывания при разрешении споров.

И, наконец, если оценка воздействия на окружающую среду представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйст­венной деятельности и составляет основу подготовки экологичес­ки значимых хозяйственных решений, то экологическая экспер­тиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосыл­ки для их принятия.

6. Виды и принципы экологической экспертизы

В соответствии с законодательством в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертиза. Про­ведение таких видов экспертизы имеет юридически значимый ха­рактер.

В литературе по экологическому праву можно встретить мне­ние о том, что помимо государственной и общественной проводит­ся ведомственная, научная и коммерческая экологическая экс­пертизы. Проведение таких экспертиз самостоятельного правово­го значения не имеет.

С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обес­печения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения эко­логической экспертизы. Согласно Закону об экологической экс­пертизе такая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Данный принцип означает, что при оценке материалов, являющихся объ-

6. Виды и принципы экологической экспертизы

ектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий;

• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологи­ческой экспертизы. Данный принцип адресован заказчику плани­руемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе при­нять решение о реализации планируемой деятельности и осу­ществлять ее, не представив материалы на государственную экологическую экспертизу. Для МПР России или его территори­альных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, организовать и провести государствен­ную экологическую экспертизу;

• комплексности оценки воздействия на окружающую при­родную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последст­вий. Изложенный принцип обязывает органы и комиссии госу­дарственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализа­ции объекта экспертизы;

• обязательности учета требований экологической безопас­ности при проведении экологической экспертизы. Обязывает субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюде­ние нормативов качества окружающей природной среды, уста­навливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объ­ектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, экс­плуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду;

• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Обязывает заказчика прежде всего обеспечить представление на экологическую экспертизу достовер­ной и полной информации об ее объекте;

• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. Означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законода­тельства об экологической экспертизе, техническим заданием на

238 XI. Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду

ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руко­водителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экс-пертируемого объекта и выводах по нему;

• научной обоснованности, объективности и законности за­ключений экологической экспертизы. Заключения экологи­ческой экспертизы должны быть научно обоснованными, а содер­жащиеся в них суждения и выводы научно аргументированными. Заключения экологической экспертизы должны быть объектив­ными. Объективность в данной области проявляется в непред­взятой, беспристрастной оценке объекта экологической эксперти­зы и подготовке включаемых в заключение выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что если в процессе проведения государст­венной экологической экспертизы объекта эксперты устанавлива­ют, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допусти­мости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, комиссия не вправе до­пустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если же такое заключе­ние все же дается, это служит основанием для вывода о наруше­нии принципа законности при проведении государственной эко­логической экспертизы;

• гласности, участия общественных организаций (объедине­ний), учета общественного мнения. Данный принцип устанавли­вает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия в ней об­щественных организаций (объединений), учета общественного мнения при ее проведении. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для привлечения виновных лиц к ответственности;

• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за ее организацию, проведение и качест­во. Изложенный принцип означает, что в случае невыполнения ими правил организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законода­тельством.

7. Объекты государственной экологической экспертизы

Последовательное соблюдение названных принципов в процес­се организации и проведения государственной экологической экспертизы — важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.