Ведомственная пожарная охрана

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального Закона " О пожарной безопасности" федеральные органы исполнительной власти, организации в целях обеспечения пожарной безопасности могут создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны. Соответственно, таким правом наделены только федеральные органы исполнительной власти. (см. п. 1 Указа Президента РФ N 314 от 9 марта 2004г. " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [7], в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Согласно п. 3 - 5 этого же Указа федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно:

- осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

- осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Обозначенное понятие в Федеральном законе " О пожарной безопасности", - " организация" не тождественно понятию " юридическое лицо". Так, в соответствии с п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Из данного определения следует, что организации, соответствующие указанным требованиям, являются юридическими лицами, соответственно, имеются организации, не соответствующие таким требованиям.

Мы считаем, подход, нашедший косвенное отражение в Гражданском кодексе РФ о том, что организация не обязательно должна являться юридическим лицом, применим к ведомственным подразделениям пожарной охраны. В смысле законодательства о пожарной безопасности такой подход верен, поскольку множество крупных производств, в том числе представляющих повышенную пожарную опасность, не всегда являются юридическими лицами. Это, например, индивидуальные предприниматели, в собственности у которых могут находиться различные организации, в том числе, производственные, оказывающие услуги в различны сферах жизнедеятельности.

Порядок организации, реорганизации, ликвидации органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны, условия осуществления их деятельности, несения службы личным составом определяются соответствующими положениями, согласованными с Государственной противопожарной службой. Органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны сами по себе не являются юридическими лицами, поэтому и порядок их ликвидации определяется не гражданским законодательством либо законодательством о банкротстве, а специальными нормами. Конечно, можно допустить, что некая структура создает другое юридическое лицо с единственной целью - действовать как противопожарное формирование, однако и в этом случае следует различать ликвидацию организации как юридического лица и ликвидацию организационных структур противопожарной направленности.

Отраслевые органы управления осуществляют непосредственное организационно-методическое руководство соответствующими объектовыми подразделениями и организуют работу по обеспечению пожарной безопасности в отрасли. Объектовые подразделения ведомственной пожарной охраны создаются в установленном порядке по решению собственников предприятий или лиц, уполномоченных на управление этими предприятиями в виде пожарных команд, при наличии выездной пожарной техники; пожарно-профилактических групп, при отсутствии выездной пожарной техники. Пожарные команды и пожарно-профилактические группы могут объединяться в отряды ведомственной пожарной охраны при наличии не менее двух пожарных команд.

Основными задачами ведомственной пожарной охраны являются:

- организация разработки и обеспечение реализации мер пожарной безопасности на подведомственных предприятиях;

- организация и осуществление ведомственного контроля за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе законодательства РФ, федеральных и отраслевых нормативно-правовых актов в области пожарной безопасности;

- осуществление статистического учета пожаров, происшедших на подведомственных объектах, и их последствий. Функциями ведомственной пожарной охраны являются анализ состояния пожарной безопасности объектов отдельных отраслей и Министерства в целом;

- разработка проектов нормативных актов по пожарной безопасности и осуществление контроля за их исполнением;

- организация разработки и выполнение отраслевых целевых программ;

- подготовка предложения по изменению и дополнению перечней предприятий, на которых создается пожарная охрана;

- взаимодействие с надзорными органами и другими организациями по вопросам обеспечения пожарной безопасности объектов;

- разработка и осуществление единой научно-технической политики в области пожарной безопасности объектов;

- организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров ведомственной пожарной охраны;

- участие в расследовании причин пожаров, в работе комиссий по приемке законченных строительством объектов, а также в решении вопросов создания, реорганизации и ликвидации подразделений ведомственной пожарной охраны.

Функциями ведомственной пожарной охраны являются:

- разработка документов, регламентирующих деятельность ведомственной пожарной охраны;

- организация содержания в постоянной готовности пожарной техники, пожарно-технического вооружения и оборудования, находящегося на вооружении подразделений ведомственной пожарной охраны;

- осуществление учета и анализа пожаров на подведомственных объектах;

- изучение и анализ состояния деятельности органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны, принятие мер по ее совершенствованию;

- разработка мероприятий по организации тушения пожаров на подведомственных объектах;

- организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников ведомственной пожарной охраны;

- обеспечение контроля за организацией тушения пожаров, службы пожарной охраны, профессионального обучения работников пожарных подразделений ведомственной пожарной охраны;

- организация, в пределах своей компетенции, функционирования сил и средств ведомственной пожарной охраны в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС);

- тушение пожаров, проведение аварийно-спасательных работ и участие в ликвидации аварийных ситуаций и чрезвычайных в пределах тактико-технических характеристик и возможностей подразделений ведомственной пожарной охраны;

- организация технического перевооружения подразделений ведомственной пожарной охраны с учетом результатов их участия в тушении пожаров и ликвидации аварийных ситуаций на подведомственных объектах;

- подготовка, в пределах своей компетенции, рекомендаций по содержанию и эксплуатации технологических процессов производств, используемого промышленного оборудования, организации и проведения соответствующего вида работ;

- координация совместной деятельности с соответствующими организациями по реализации мероприятий профилактики пожаров на подведомственных объектах;

- разработка организационных и технических мероприятий, направленных на повышение противопожарной защиты объектов ведомства;

- осуществление контроля за внедрением, эксплуатацией и техническим обслуживанием автоматических установок пожаротушения и пожарной сигнализации на подведомственных объектах;

- рассмотрение технических заданий и условий стандартов, а также типовых проектов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, модернизацию зданий и сооружений, производств организованных на подведомственных объектах с выдачей заключений по результатам рассмотрения;

- участие в межведомственных комиссиях при проведении испытаний и приемки систем противопожарной защиты, обнаружения и тушения пожара, элементов, материалов и конструкций, используемых на объектах с учетом требований по сертификации и проведенных соответствующих научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

- участие в работе ведомственных комиссий по служебному расследованию причин возникновения пожаров на подведомственных объектах;

- оказание помощи в организации деятельности добровольной пожарной охраны на подведомственных объектах;

- участие в разработке, испытаниях и внедрении на подведомственных объектах новых эффективных технических средств противопожарной защиты;

- содействие в создании и участие в деятельности пожарно-технических комиссий в организациях ведомства

- разработка форм и определение сроков представления отчетности, обобщение отчетных материалов и подготовка анализа состояния оперативно-тактической деятельности по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ на подведомственных объектах;

- разработка предложений по обеспечению пожарной безопасности на объектах ведомства и их представление на рассмотрение в Федеральные органы исполнительной власти или по его рекомендации в иные компетентные органы;

- подготовка предложений по совершенствованию нормативных правовых актов и проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти в области пожарной безопасности на объектах ведомства;

- участие в разработке ведомственных целевых программ в области обеспечения пожарной безопасности на объектах ведомства по вопросам совершенствования оперативно-тактической деятельности ведомственной пожарной охраны;

- разработка порядка организации и осуществления пожарной службы, а также мероприятий по повышению эффективности использования сил и средств пожарных подразделений ведомственной пожарной охраны при тушении пожаров и ликвидации аварийных ситуаций в особых условиях;

- обеспечение готовности подразделений ведомственной пожарной охраны к выполнению задач в рамках функциональной подсистемы РСЧС;

- разработка критериев оценки деятельности подразделений ведомственной пожарной охраны по вопросам организации пожаротушения, осуществления пожарной службы и профессиональной подготовки работников подразделений ведомственной пожарной охраны;

- исследование пожаров и разработка рекомендаций по совершенствованию организации пожаротушения на объектах ведомства;

- разработка программ и планов профессиональной подготовки работников органов управления и подразделений ведомственной пожарной охраны;

- участие в разработке учебных программ переподготовки и повышения квалификации должностных лиц и работников подразделений ведомственной пожарной охраны, оказание помощи в программно-методическом обеспечении учебного процесса по вопросам предупреждения и тушения пожаров;

- определение, в пределах своей компетенции, потребности подразделений ведомственной пожарной охраны в научно-технической продукции, предназначенной для обеспечения пожарной безопасности на объектах ведомства, а также приоритетных направлений научных исследований и разработок в области осуществления пожарной службы и пожаротушения. Содействие внедрению научно-технической продукции;

- организация и проведение тематических совещаний, семинаров, конференций по вопросам пожарной безопасности объектов ведомства;

- принятие мер к выявлению, обобщению и распространению передового опыта по вопросам предупреждения и тушения пожаров;

- организация и проведение спортивно-массовых мероприятий, соревнований по пожарно-спасательному спорту среди работников подразделений ведомственной пожарной охраны, участие сборной команды в международных и всероссийских спортивных соревнованиях;

- осуществление контроля на объектах за соблюдением требований правил пожарной безопасности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов в области пожарной безопасности;

- проведение противопожарной пропаганды и обучение мерам пожарной безопасности работников и руководителей объектов

- ведение статистической отчетности по пожарам и их последствиям на объектах ведомства;

- осуществление закупок и постановки в расчет подразделений ведомственной пожарной охраны пожарной техники, огнетушащих средств, оборудования и пожарно-технического имущества;

- осуществление иных функций в установленной сфере деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для создания подразделения ведомственной пожарной охраны руководитель предприятия направляет ходатайство в Федеральный орган исполнительной власти, ведающий данной сферой (железнодорожный транспорт, речной транспорт, лесное хозяйство) с соответствующим обоснованием. При положительном решении вопроса Федеральный орган исполнительной власти, ведущий данной сферой направляет представителя управления или отдела пожарной безопасности отраслевой структуры управления для проведения обследования предприятия и подготовки необходимых документов. Обследование предприятия проводится межведомственной комиссией, состоящей из представителей администрации объекта и представителей территориального органа управления Государственной противопожарной службы, под председательством руководителя предприятия, который определяет сроки созыва этой комиссии. В необходимых случаях к работе в комиссии могут привлекаться представители других заинтересованных ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ. Финансирование затрат, связанных с работой межведомственной комиссии и разработкой необходимых документов, осуществляется администрацией предприятия.

Исходя из задач по обеспечению пожарной безопасности того или иного предприятия, комиссия определяет:

- вид объектового подразделения пожарной охраны;

- перечень зданий, сооружений, установок, открытых площадок и т.п., включаемых в дислокацию для обслуживания объектовым подразделением, их пожарную опасность и состояние противопожарной защиты (для объектового подразделения ведомственной пожарной охраны - виды и объемы выполняемых работ, а также обязанности по их осуществлению);

- численность, условия размещения личного состава ведомственной пожарной охраны, количество и типаж пожарной техники, требуемое оборудование и снаряжение.

Результаты обследования предприятия оформляются актом межведомственной комиссии. Акт утверждается руководителем предприятия и направляется для рассмотрения в Федеральный орган исполнительной власти РФ. Ликвидация подразделений ведомственной пожарной охраны, вошедших в перечень предприятий, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, запрещается.

Подразделения ведомственной пожарной охраны являются структурными подразделениями предприятий, на которых они созданы, и содержатся за счет собственных средств предприятий, а также других источников, не запрещенных законодательством РФ. Здания, сооружения, помещения, пожарная и другая техника, а также оборудование, снаряжение и имущество, переданные в пользование подразделению ведомственной пожарной охраны, являются собственностью охраняемого объекта и числятся на его балансе, если не предусмотрено иное.

Ведомственная пожарная охрана осуществляет профилактику пожаров на подведомственном объекте, что важно для безопасности производств, поскольку сотрудники и подразделения ведомственной пожарной охраны имеют возможность контролировать противопожарную ситуацию не от случая к случаю, а постоянно и наглядно. Таким образом, у них больше возможностей своевременно выявить те или иные нарушения, что позволяет оперативно устранить возможную опасную ситуацию. Вместе с тем, поскольку ведомственная пожарная охрана не является государственным контролирующим или надзирающим органом, рычагов влияния на ситуацию у нее практически нет. С этой целью законодатель предусмотрел наличие нормы права, позволяющей ведомственной пожарной охране самостоятельно, не дожидаясь решений тех или иных государственных органов, влиять на ситуацию, тем самым, предотвращая как пожары, так и гибель людей, причинение вреда их здоровью. Так, согласно п. 11 Положения о ведомственной пожарной охране железнодорожного транспорта РФ, утвержденного Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта N 46 от 7 февраля 2008 г., должностные лица ведомственной пожарной охраны в установленной сфере деятельности имеют право:

- ограничивать или запрещать доступ транспортных средств и граждан к местам пожаров и зонам чрезвычайных ситуаций в порядке, установленном законодательством РФ;

- в случае непосредственной угрозы возникновения пожара на объектах и подвижном составе железнодорожного транспорта выдавать должностным лицам организаций железнодорожного транспорта предписания о приостановлении работы отдельного производства, производственного участка, агрегата, эксплуатации здания, сооружения, помещения, железнодорожного подвижного состава или проведения отдельных видов работ.

Согласно п. 1 Положения о Министерстве транспорта РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 395 от 30 июля 2004 г., Министерство транспорта РФ (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, а также дорожного хозяйства.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 398 от 30 июля 2004 г., Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ), морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

Согласно п. 1 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 371 от 23 июля 2004 г., Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские торговые, рыбные, кроме рыбопромысловых колхозов, и специализированные порты) и речного транспорта.

Согласно п. 1 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 397 от 30 июля 2004 г., Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта.

Согласно п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 374 от 23 июля 2004 г., Федеральное дорожное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог.

Согласно п. 1 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 396 от 30 июля 2004 г., Федеральное агентство воздушного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов использования воздушного пространства РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ и авиационно-космического поиска и спасания.