Научная дискуссия

Вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов России до настоящего времени является дискуссионным и законодательно четко не определен.

Ряд авторов, не признавая прокуратуру органом власти, определяют ее как орган «по сдержке и противовесу других ветвей власти»[5], другие ученые характеризуют прокуратуру как орган власти с особым статусом[6], существует и научная гипотеза о закреплении в Конституции прокуратуры как четвертой ветви власти[7]. Спорная доктрина четырех властей обычно связывается с именем Бенжамена Констана, который отстаивал ее для Наполеона.

Представляется заслуживающей внимания точка зрения некоторых ученых о выделении прокуратуры наряду со Счетной палатой РФ[8] и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации[9] как независимых конституционных органов в отдельную «контрольную ветвь власти»[10].

Прокуратуру иногда рассматривают как четвертую ветвь государственной власти — надзорно-контрольную власть (которая охватывала бы также Счетную палату РФ, Уполномоченного по правам человека, Центральную избирательную комиссию РФ)[11].

Некоторые юристы предлагают считать прокуратуру органом так называемой «президентской власти», с помощью которой Президент РФ реализует свои полномочия как гаранта Конституции[12].

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что именно посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и могут быть реализованы указанные президентские гарантии.

В установленном Конституцией РФ порядке Президент[13] РФ обеспечивает также согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что для реализации этой задачи также могут использоваться средства прокурорского надзора и иные средства прокурорского реагирования.

Кроме того, согласно п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ, хотя формально и не подчинен Президенту РФ, вместе с тем является ему подотчетным и ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.

С 2014 г. существенно расширены полномочия Президента РФ по формированию прокурорских кадров. Так, прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Ранее все названные выше прокуроры назначались и освобождались от должности Генеральным прокурором РФ.

Таким образом, с одной стороны, Президент РФ имеет обширные полномочия по формированию руководящих органов прокуратуры. С другой — прокуратура РФ при реализации своих полномочий позволяет Президенту РФ выступать гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В научных публикациях последнего времени обоснованно указывается, что предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, хотя прокуратура является важнейшим механизмом реализации государственной власти, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства[14].

Действительно, прокуратура как никакой другой государственный орган взаимодействует с органами всех ветвей власти, является необходимым балансом, уравновешивающим их. В современной литературе справедливо замечено, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них.

В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили[15].

Это особенно актуально для нашей страны с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и субъектов РФ, поэтому усиление прокурорского надзора представляется существенным фактором укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.

Итак, прокуратура призвана быть важным инструментом в системе сдержек и противовесов других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности, скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их.

Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единства власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями при осуществлении надзора как раз и призвана обеспечивать это единство.