Жилищно-коммунальное хозяйство. Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд

Государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд. Часть 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации обозначила новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья, на содействие и поощрение жилищному строительству любых форм собственности, на юридическое регулирование отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей общества, на определение состава жилищного фонда, предназначенного для социально незащищенных слоев населения и других лиц.

Особенностью рыночных отношений в реализации конституционных норм по обеспечению жильем стала самостоятельность регионов в проведении жилищной политики — на территории Российской Федерации действуют правовые акты субъектов Российской Федерации, которые используются в практике регулирования жилищных отношений на местном уровне, отражая самобытность, традиции и экономические возможности регионов в реализации конституционных прав граждан. Правовое регулирование в этой сфере вызывает особый интерес исследователей, потому что в регионах часто и активно применяются новые нормы и приемы реализации государственной жилищной политики.

В соответствии с Конституцией РФ право на жилище реализуется гражданами любыми, не запрещенными законом способами самостоятельно. Это значит, что государство не должно обеспечивать своих граждан жильем. Конституция утверждает лишь положение, что «никто не может быть произвольно лишен жилища» (ст. 40). Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 г. (п. 3, ст. 40) устанавливает, что «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Для осуществления права на жилище всем другим категориям граждан органы государственной власти и органы местного самоуправления создают благоприятные условия и всячески поощряют жилищное строительство.

В новой системе жилищной политики, ни государство, ни органы местного самоуправления не аккумулируют средства населения для последующего государственного и муниципального жилищного строительства и распределения квартир, лицам нуждающимся в жилье. Каждый гражданин самостоятельно изыскивает средства, лишь в определенной мере полагаясь на систему компенсаций (субсидий) и кредитов, для приобретения или строительства жилья, как в городе, так и в деревне, не рассчитывая решить жилищную проблему за счет государственного, муниципального и общественного жилищного фондов.

Так решается жилищная проблема экономически состоятельными гражданами. Социально не защищенным гражданам предоставляются жилые помещения в соответствии с установленным законом нормами из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они смогут на условиях найма жилого помещения, либо за доступную квартирную плату, либо бесплатно. Предоставление жилых помещений по договору найма в домах государственных или муниципальных жилищных фондов, как и прежде, осуществляется без оплаты их строительной стоимости.

Конституция РФ не определяет все группы граждан, для которых сохраняется социалистическая планово-распределительная система выделения жилья. Это должно быть предусмотрено законами и специальными решениями — федеральными и субъектов федерации. Так, в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г.⁵⁰ для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лицам: инвалидам труда, а также инвалидам детства, ветеранам войны, семьям погибших при исполнении государственных обязанностей, семьям с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающимся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма.

В соответствии со ст. 10 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» на период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохранен ранее действовавший порядок постановки на учет и обеспечение жилыми помещениями. Гражданам, получающим жилье в нерыночных жилищных фондах, площадь выделяется в порядке очередности с учетом имеющихся в Законе льгот. За семьями, уже проживающими по договору найма в таких домах, сохраняется право найма независимо от площади занимаемого жилого помещения.⁵¹

Однако эти, оставшиеся от социалистической эпохи льготы, для значительной по численности категории граждан, в связи экономическим кризисом в стране, в большинстве регионов не реализуется даже частично.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - значительный сектор российской экономики, представленный 52 тыс. предприятий и 4, 2 млн. человек работающих в нем. Ежегодно отрасль оказывает услуги в объеме равном примерно 8% ВВП⁵².

Реформа отрасли, затрагивающая интересы всего населения, по затратности и остроте возникающих в ее ходе проблем - одна из сложнейших в спектре преобразований, начатых в 90-х годах. Высказываются различные оценки стоимости реформы ЖКХ. В 2005 году руководители Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Российской Федерации оценивали ее проведение в более чем 2 трлн. рублей⁵³.

Важнейшими направлениями жилищной реформы являются: развитие института частной собственности в этой сфере, формирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежей населения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адресной защиты малоимущих семей.

Вопрос обеспечения качественным жильем - одна из самых острых социальных проблем. Она во многом определяет уровень и качество жизни, рынок труда, а в конечном счете – степень свободы человека. Качество, размер, а, следовательно, и стоимость жилья, находящегося в собственности россиян, довольно низкие. При этом около 40% россиян либо не имеют отдельного жилья, либо имеют жилье менее 8 кв. м. общей площади на человека, либо в собственности у них неблагоустроенный сельский дом. И лишь четверть россиян имеет относительно благополучную жилищную ситуацию. Тем не менее, поскольку это общая для большинства россиян проблема, к которой они в массе своей «притерпелись», лишь 15-16% ощущают выраженную потребность изменить имеющуюся у них жилищную ситуацию.

Реализуемая ныне жилищная политика ориентирована на решение жилищных проблем наиболее благополучных россиян, которые пока еще не решили свой жилищный вопрос. Сделать это предполагается через содействие развитию рынка жилья и повышение доступности приобретения жилья с помощью ипотечных кредитов. Но доля тех, кто хочет и способен сегодня решить свою жилищную проблему с помощью ипотеки, составляет не более 8% населения.

В этих условиях не удивительно, что среди россиян доминирует установка на сохранение права на получение бесплатного жилья, хотя бы для некоторых категорий населения. Это противоречит новому Жилищному Кодексу и Федеральной целевой программе «Жилище», так как выделенные в них льготные группы нуждающихся в решении жилищного вопроса за счет государства не совпадают с группами, которые выделяются в общественном мнении россиян.

Все это заставляет предполагать, что жилищная проблема, традиционно стоящая в России достаточно остро, в будущем обострится. Если учесть, что, согласно Жилищному Кодексу, на собственников жилья перекладывается еще и капитальный ремонт зданий, то, в условиях нехватки у россиян свободных денежных средств и изношенности значительной части жилищного фонда, можно ожидать дальнейшей поляризации жилищной обеспеченности россиян и появления «гетто». Это дополнительно усугубит и без того непростую ситуацию в жилищной сфере и может стать дополнительным фактором роста социальной напряженности.

В целом социологическое исследование показало, что проводимая реформа ЖКХ и, в частности, системы оплаты жилищно-коммунальных услуг, воспринимается населением негативно. Сегодня, по мнению россиян, эта реформа не решает главных проблем, существующих во взаимоотношениях между гражданами и службами жилищно-коммунального хозяйства, и не повышает качества жилищно-коммунального обслуживания. Она будет способствовать дальнейшему обеднению наиболее уязвимых и социально незащищенных групп населения, лишению их одного из важнейших условий существования собственного жилья. Причем, в условиях, когда четверть населения не имеет собственного отдельного жилья⁵⁴.

Бесперебойная работа коммунальных сетей, обеспечение теплом, водой, электрической энергией в климатических условиях России относится к вопросам безопасности страны. В настоящее время жилье для многих семей является единственным ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств.

В настоящее время общая площадь жилищного фонда Российской Федерации составляет около 2, 9 млрд. кв. м., из которых 24% - муниципальный жилищный фонд, 68% - частный жилищный фонд (64% из него в собственности граждан), 7% - государственный жилищный фонд, 1% находится в общественной и смешанной собственности.

Картина благоустройства жилья выглядит следующим образом: удельный вес площади, оборудованной водопроводом, составляет 74%, канализацией - 69, 7%, центральным отоплением - 74, 5%, горячим водоснабжением - 60, 8%, газом - 70, 2%⁵⁵.

Износ основных фондов. По оценкам специалистов жилищный сектор находится в состоянии системного кризиса. Износ основных фондов - от 60 до 90%. Около 90 млн. кв. м. жилья относится к категории аварийного. Более 800 млн. кв. м. - крупнопанельные дома, построенные «поточным методом» в 50-70-е годы прошлого века. Из них 300 млн. кв. м. относится к категории ветхого (оно устарело не только физически, но и морально)⁵⁶. Ветхое и аварийное жилье составляет 3, 1% жилищного фонда. Годовой показатель объемов капитального ремонта и реконструкции жилья менее 1% от объема всего жилищного фонда при том, что норма - 4-5%. Износ объектов коммунального хозяйства составляет около 70%, применяемые технологии - неэффективны и энергозатратны. По мнению экспертов, из-за износа коммуникаций теряется до 70% тепла, 30% воды, 18% электроэнергии⁵⁷. Качество жилищно-коммунальных услуг не соответствует требованиям, предъявляемым населением, и значительно отстает от роста тарифов, что является источником социальной напряженности во многих населенных пунктах страны.

Сохраняется дефицит жилья. В среднем на одного россиянина в 2006 году приходилось около 20 кв. м., жилой площади. В городе этот показатель составил 19, 5 кв. м., в сельской местности - 20, 2 кв. м. Данный показатель в развитых европейских странах значительно выше: Норвегия - 74 кв. м, Франция - 43 кв. м.

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, на 1 января 2005 года число семей, стоящих в очереди на получение жилья составляло более 4.5 млн. Время ожидания получения жилья занимает 15-20 лет. По отношению к 1, 2 млн. семей государство имеет установленные законодательством обязательства по обеспечению жильем.

Почти 2/3 россиян не удовлетворены жилищными условиями, при этом каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или очень плохом состоянии. К концу текущего десятилетия состояние жилого фонда станет одной из ключевых социальных проблем. Объем ветхого и аварийного жилья достигнет 5% жилого фонда, увеличившись вдвое по сравнению с 2000 годом⁵⁸.

Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства обусловлено низкой платежеспособностью населения, хроническим недофинансированием эксплуатационных расходов и средств на модернизацию объектов ЖКХ, сложившейся неэффективной системой управления, огромными социальными обязательствами государства перед населением по оплате жилищно-коммунальных услуг.

С возникновением собственности на жилье не произошло формирования ответственных собственников жилья, организации граждан по управлению принадлежащей им недвижимости. В управлении ТСЖ⁵⁹ находится к настоящему моменту только около 2% общей площади жилья. Одной из причин нежелания граждан образовывать товарищества собственников жилья являются высокие издержки на администрирование при управлении многоквартирным домом.

Не получило должного развития ипотечное кредитование. Высокие риски, возникающие при предоставлении кредита, несовершенство правовой базы, приводят к тому, что большинство граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не могут воспользоваться кредитом из-за высоких процентных ставок.

Причинами системного кризиса явилось то, что переход к рыночным условиям управления и хозяйствования в этой сфере начался позже и происходил медленнее, чем в других отраслях. Решающее негативное влияние на состояние жилищного сектора оказывают также макроэкономические диспропорции в экономике, недооценка фактора оплаты труда. Это находит выражение в несоответствии между темпами роста цен на жилье, ресурсы и услуги ЖКХ и уровнем доходов населения.

В настоящее время жилищная политика Российской федерации определяется Федеральной целевой программой «Жилище»⁶⁰ на 2002-2010 гг. и входящими в нее подпрограммами, в частности подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса России», а также Национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Основная цель реформы жилищно-коммунального комплекса - обеспечение высокого уровня и качества жилищно-коммунальных услуг населению России на базе эффективной и рентабельной работы предприятий жилищно-коммунального сектора.

Реформа должна идти по трем направлениям. Первое касается организационно-технологических проблем, связанных с оказанием услуг населению, включая обновление жилого фонда, изменение «коммунальной начинки» жилых помещений, касающейся водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения. Второе направление связано с обеспечением населения минимальными жилищно-коммунальными услугами и, прежде всего, минимальной жилой площадью на уровне 9-17 кв. метров. И, наконец, третье направление, к которому сегодня по существу сводится реформа ЖКХ - это 100%-ная оплата населением жилищно-коммунальных услуг.

Реформа в такой концепции может быть реализована только частично. Это связано с рядом причин. Во-первых, 100%-ная оплата услуг невозможна, так как заработная плата значительной части населения страны сегодня настолько низка, что ее «расходная часть» не предусматривает подобной постановки. И это касается не только минимального или близкого к ней уровня, но и средней величины. О том свидетельствует широкий протест граждан. Во-вторых, жилой фонд и коммунальные сети сегодня находятся в состоянии сильного износа, который в среднем достигает 60%. Обновление фондов возможно осуществить лишь за счет государственных ресурсов, а средства населения смогут участвовать лишь в минимальном размере. Только после того как будет осуществлена необходимая реконструкция жилищно-коммунального хозяйства, можно проводить реструктуризацию текущего финансирования предоставляемых населению услуг. В-третьих, создание товариществ жильцов - это еще более длительный процесс, который связан не только с реконструкцией, но и с решением ряда организационных, социальных и психологических проблем.

Государство намерено реформировать отрасль путем передачи обслуживания жилищного сектора частным предприятиям, при создании инфраструктурных объектов в государственной и муниципальной собственности. Эта модель, хорошо зарекомендовавшая себя во многих странах, требует соблюдения целого ряда условий, большинство из которых в России пока отсутствуют.

Для улучшения сложившейся ситуации в сфере ЖКХ предлагается осуществить следующую программу мероприятий⁶¹:

· проведение инвентаризации в технической части или инфраструктуре ЖКХ, подписание актов разграничения предметов ведения, оформление прав собственности (практически в половине регионов до настоящего момента не проведена инвентаризация имущества ЖКХ, а следовательно, имущества муниципального образования);

· внедрение системы контроля за уровнем цен и тарифов на ЖКУ, топливно-энергетические ресурсы и проведение инвентаризации в системе формирования тарифов и цен на услуги ЖКХ - от норм потребления к обоснованным объемам потребления услуги, введение приборов учета за счет предприятий ЖКХ. Необходимо проводить обязательный аудит всех тарифов на ЖКУ, по итогам которого органами утверждаются тарифы. Аудит должны проводить независимые аудиторские организации;

· принятие единой системы учета затрат и расходов для предприятий ЖКХ;

· единообразное представление на уровне понятийного аппарата об уровне возмещения населением затрат на ЖКУ;

· долевая оплата населением затрат на содержание инфрастуктуры ЖКХ;

· мониторинг цен и тарифов, публичное представление результатов мониторинга, включая программу прекращения перекрестного субсидирования по тарифам на электроэнергию и теплоэнергию;

· развитие инфраструктуры предоставления адресной социальной помощи выделенным группам населения или оплата «федеральных мандатов», предоставление социальной помощи малоимущим слоям населения на оплату ЖКУ. Такие субсидии не должны выделяться с помощью унижающих человека процедур стояния в очередях и сбора документов.

Для решения проблем ЖКХ необходимо:

· ускорить разработку и принятие федерального закона, направленного на финансовое оздоровление жилищно-коммунального комплекса страны;

· повысить роль органов местного самоуправления в организации ЖКХ поселений, муниципальных органов и городских округов, в том числе их контроля, независимо от видов собственности и защиты интересов потребителей услуг коммунального хозяйства;

· осуществить постепенный переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий к переходу их на коммерческие принципы работы при повышении качества предоставляемых услуг на основе современных технологий и материалов;

· стимулировать процесс преобразования муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в акционерные общества и другие рыночные структуры, работающие на конкурентной основе.