Существующее законодательство в социальной сфере и итоги его реформирования

Законодательство, регулирующее функционирование социальной сферы, по мнению известного отечественного ученого-правоведа Ю.А.Тихомирова, призвано обеспечивать как конституционные права граждан на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, жилище, пользование достижениями культуры и науки, так и гарантии их всестороннего и свободного развития¹⁰.

Например, принципиальное значение имеет институт прав и законных интересов граждан, закрепленный в ст. 2, 17 и 18 Конституции Российской Федерации. Его назначение – признание, гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья, образование, социальное обеспечение и жилище, свободу научного творчества и на возможность пользоваться достижениями культуры.

Законодательство, регулирующее функционирование социальной сферы, опирается не только на конституционные нормы, но и на международно-правовые акты, что во многом обусловлено высокой ролью концепции прав человека, которая рассматривается с середины ХХ века в качестве основополагающей в социальной политике государств. Так, конвенции МОТ и Европейская социальная хартия (ратифицированная Россией в 2009 г.) определяют во многом уровень международных стандартов в области доходов населения, качества образования, здравоохранения и социального обеспечения. Например, Европейская социальная хартия провозглашает цели социальной политики для эффективного осуществления прав граждан в сфере социального обеспечения и медицинской помощи.

Самостоятельными отраслями законодательства в социальной сфере выступают: законодательство в области медицины, образования, культуры и пенсионное законодательство. В тоже время, в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является: трудовое и жилищное законодательство.

Правовое регулирование отношений по охране здоровья граждан в Российской Федерации представлено следующими законодательными уровнями:

- нормы Конституции Российской Федерации (ст. 41, 72);

-нормы Основ законодательства об охране здоровья граждан (выполняющие функции кодифицированного акта);

- нормы федеральных законов, нормы законов субъектов Федерации, нормы подзаконных актов.

Следует при этом отметить, что наибольший объем регулирования приходится на уровень подзаконных актов.

Статья 41 Конституции РФ раскрывает основные направления участия государства в здравоохранении: обеспечение бесплатности оказания медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, финансирование федеральных программ в области охраны здоровья граждан, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также поощрение деятельности, осуществляемой в интересах здравоохранения.

Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на всей территории страны и, следовательно, не нуждаются в дополнительном «подкреплении» законами субъектов Федерации. Однако федеральные законы вводят общие, основополагающие нормы, находящиеся на высших этажах иерархии норм права субъектов Федерации. Законы субъектов Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько тем элементом механизма регулирования, который снимает чрезмерную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. Так, сегодня на уровне субъектов Федерации принято более 250 актов, что почти в 20 раз превышает число законов федерального уровня.

В основах законодательства об охране здоровья граждан и принятых на настоящий день законодательных актах прослеживается концентрация норм в таких основных институтах, как:

- медицинское страхование;

-лекарственное обеспечение (лекарственные средства, наркотические средства и психотропные вещества), которые сконцентрированы в 700 актах;

-нормы, касающиеся предупреждения и лечения различных заболеваний (ВИЧ, психические заболевания, инфекционные заболевания);

-санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; отдельные виды медицинской деятельности (трансплантация, генная инженерия, санаторно-курортное дело).

Законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль законодательства, регулирующую весьма обширную и самостоятельную область предметно-практической деятельности, которая охватывает 33 млн. человек. С образованием (впрочем как и с здравоохранением) связана практически каждая семья. В сфере образования занято более 2, 5 млн. педагогических работников.

Правовое регулирование отношений в области образования представлено следующими законодательными уровнями:

- нормы Конституции Российской Федерации (ст. 43), которая право на образование признается как естественное и неотъемлемое право в числе других прав и свобод человека;

-нормы федеральных законов - Закона об образовании и Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании;

- нормы законов субъектов Федерации и нормы подзаконных актов.

Конституция РФ (ст.43) гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также право на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования, устанавливает основное общее образование в качестве обязательного уровня образования.

Важную, базовую роль в образовательном законодательстве выполняет Закон об образовании. По широте содержания, объему регулируемых полномочий он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования.

На региональном уровне имеется достаточно разработанная законодательная база. Перечень принятых законов в субъектах Федерации насчитывает несколько сотен.

Изменения в социальной сфере и, соответственно в отраслях законодательства, тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.

Кардинальные изменения произошли в связи с принятием Закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, внесшего изменения в десятки законодательных актов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства.

На протяжении последних двух десятилетий основными тенденциями в модернизации законодательства, регулирующего функционирование социальной сферы, были:

· разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам ведения в социальной сфере – все больший объем полномочий передается на уровень субъектов Федерации и уровень муниципальных образований, что, однако, по-прежнему остается актуальной задачей;

· увеличение в общем объеме публичных услуг веса социального страхования (пенсионного, медицинского, временной утраты трудоспособности, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний);

· повышение удельного веса платных услуг населению (медицинских, образовательных, культурных, коммунальных и т.д.);

· повышение значимости частной собственности в жилищной сфере, формирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежей населения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адресной социальной поддержки по уплате коммунальных услуг малоимущих граждан;

Контрольные вопросы:

1. Назовите основные виды законодательных актов, регулирующих функционирование социальной сферы и ее отдельных сегментов.

2. Какие принципиальные установки на разграничение предметов ведения социальной сферой: в области здравоохранения, образования и ЖКХ?

3. Каковы тенденции в реформировании законодательства, регулирующего функционирование отраслей социальной сферы, по сравнению с советским периодом?

4. Назовите характеристики нового субъекта правоотношений «социальная организация».

Литература

1. Социальное законодательство: научно-практическое пособие/ответ. Ред. Ю.А.Тихомиров и В.Н.Зенков. –М.: 2005.

2. Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. -М.: Изд-во «Экзамен», 2008.

3. Шишкин С.В. Экономика социальной сферы: Учебное пособие.- М.: ГУ ВШЭ, 2003.