Стратегическое управление муниципальным образованием

Переход к рыночной экономике в России привел к изменению муниципального менеджмента, которые заключаются в том, что доказавшие свою результативность методы и приемы коммерческого менеджмента переносятся на практику муниципального управления. Наиболее яркими примерами этого являются стратегическое управление муниципальным образованием (МО). Стратегическое управления муниципальным образованием - это процесс управленческой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития в долгосрочной перспективе.

Система стратегического управления муниципальным образованием представляет собой часть общего управления и включает в себя следующие составные части: получение, анализ и оценка необходимой информации; выработка и принятие решений и организация их выполнения; анализ полученных результатов и внесение корректировок в ход дальнейшей работы. Указанные составные части в отличие от текущего управления нацелены на решение глобальной задачи управления. Помимо определения видения, миссии и целей каждая стратегическая программа включает в себя характеристику потребности в ее разработке, описание места программы в общей или функциональной стратегии, формулировки общей цели и целей подсистем (участников программы), описание взаимосвязей подсистем и ресурсов, необходимых для реализации программы и т.д.

Механизм разработка пакета стратегических документов состоит из следующих этапов:

1.Изучение внешних условий, анализ тенденций и ресурсов развития территории: определение приоритетов развития, анализ и согласование интересов участников развития территории. При анализе ресурсов важно провести такую оценку, при которой может возникнуть новый взгляд на них и новые возможные направления развития территории. Здесь уместен глубокий ретроспективный анализ, проведение мозговых штурмов, деловых игр и т.д.

2.Разработка концепции, которая представляет собой документированное закрепление приоритетов развития территории, выбранных на основе предшествующего анализа и прогнозирования ее развития, а также разработка комплексной программы развития и целевых программ.

3. Согласование и стыковка целевых программ, соответствующих друг другу и приоритетам развития муниципального образования, их непротиворечивости, отсутствия дублирования на содержательном и организационном уровнях и т.п.

4. Экспертиза программ и проектов, включающая помимо оценки соответствия приоритетам экономическую, социальную, экологическую и другие виды оценок.

Задача стратегических программ: привести к росту потенциала муниципального образования, обеспечить его конкурентными преимуществами на региональном, федеральном и международном уровнях. А также реально изменить в лучшую сторону уровень и качество жизни населения. Перспектива устойчивого развития муниципального образования значительно более реальна, если в наличии несколько вариантов сценариев и постоянно корректируемой стратегии развития территории, учитывающей изменения внешних условий, в том числе макроэкономических, политических, экологических и других факторов.

Целевые программы, разрабатываемые межведомственными рабочими группами, соотносятся с определенными ранее приоритетами развития и вписываются в комплексную программу развития муниципального образования. Такой подход позволяет консолидировать усилия всех участников территориального развития и избежать «дележки лоскутного одеяла» далеко не всегда пухлого муниципального бюджета. От степени вовлечения населения в разработку и реализацию муниципальных программ и проектов во многом зависит их результат. Кроме того, программы и проекты, направленные на развитие территории, поддерживаемые населением, в значительной степени застрахованы от электоральных рисков, что весьма и весьма важно. При наполнении целевых программ проектами в подразделение стратегического планирования (на экспертизу) подаются не только проекты, подготовленные межведомственными рабочими группами и структурными подразделениями администрации. Сторонние физические и юридические лица также могут подавать проекты на рассмотрение экспертов стратегического подразделения администрации. Процедура и критерии отбора не меняются. Реализация подобных программ и проектов позволяет населению выражать свое отношение к муниципальным проблемам и участвовать в выработке их решений, что способствует не только вовлечению в процесс самоуправления лидеров мнений, но и рядовых жителей, социальная культура которых при этом изменяется адекватно окружающей действительности.

Местное самоуправление призвано решать задачи жизнедеятельности населения, имея непосредственный контакт с ним, ощущая его насущные проблемы, местные власти должны управлять портфелем вопросов местного значения, не забывая при этом о задачах стратегического управления. До недавнего времени самой популярной стратегией, озвучиваемой органами местного самоуправления, была стратегия выживания, хотя на самом деле успешность работы отдельных муниципальных образований свидетельствует об активной позиции и развитии. О том, насколько эффективна действующая стратегия, судить можно по количественным и качественным результатам деятельности конкретного муниципального образования. На практике нет ни одной социальной системы и организации, не имеющей действующей стратегии. Это не означает, что все они разрабатываются и имеют конкретный образ. Руководство организаций, не говоря уже о рядовых работниках, порой даже не знает, какую стратегию в данный период времени имеет его организация.

Для разработки стратегии развития необходимо сформулировать действующую стратегию и оценить ее. Оценка стратегии с качественной точки зрения заключается в целостности и ее внутренней согласованности (системности), а также обоснованности и соответствии реальной ситуации. Количественные результаты проявляются в фактическом состоянии социально-экономического положения МО, что находит свое подтверждение в данных статистической отчетности. Результативность действующей стратегии зависит от социальной активности населения, притока инвестиций, а также содержания функциональных составляющих стратегии: рациональность каждой составляющей стратегии (политик, проектов и программ), последние действия администрации, субъектов бизнеса и местного сообщества.

Стратегии развития муниципального образования - это важнейший элемент, в котором формируются окончательные выводы о целях социально-экономического развития территории, факторах и механизме его достижения, а также о методах управления этим развитием. Выводы делаются с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны и муниципального образования. В основу концепции должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также конкурентные преимущества муниципального образования.

На основе концепции стратегии развития муниципального образования формируется план конкретных стратегических действий, представляющий собой вектор развития муниципального образования и имеет следующий порядок формирования:

- стратегический анализ муниципального образования;

- разработка и оценка сценариев развития на основе эталонной и действующей стратегий;

- выработка философии развития муниципального образования, включающая в себя определение видения, миссии, целей и задач муниципального образования;

- определение подходов и методов разработки стратегических планов и действий.

Ключевые звенья концепции развития муниципального образования - это определение его видения, миссии, целей и задач, то есть то, что называют философией развития. При стратегическом управлении важно помнить о так называемой иерархической структуре стратегии, которая заключается в следующем: то, что на высшем уровне управления считается средством достижения каких-либо целей, на более низких уровнях оказывается целью. Из этого следует, что стратегия, разработанная для организации в целом, выступает в качестве цели по отношению к структурным подразделениям организации. На основании указанной цели и разрабатываются функциональные стратегии (политики) структурных подразделений, которые, в свою очередь, являются целями отдельных более мелких подразделений организации или отдельных работников.

Исходя из выше сказанного, определяются основные подходы и методы разработки стратегии развития муниципального образования. При отсутствии стратегии как документа предпринимаются попытки выделения факторов, характеризующих деятельность муниципального образования. Это необходимо для того, чтобы затем выдвинуть гипотезу о содержании возможно действующей стратегии. При этом проводится анализ как внутренних, так и внешних параметров муниципального образования. В качестве критериев выбора стратегии используются сильные стороны и внешние возможности, цели и все виды ресурсов.

Разработка стратегии осуществляется путем последовательного приближения к ответу на вопрос: что принесет МО успех в будущем? В начале необходимо «увидеть» МО в будущем, причем образ МО, с одной стороны, создается как образ идеального муниципального образования. Однако, с другой стороны, этот образ должен соответствовать именно тому муниципальному образованию, для которого разрабатывается стратегия, поскольку не из любого исходного состояния МО можно достичь желаемого лучшего будущего. Этот образ необходимо наполнить содержанием того, что муниципальное образование желает предложить обществу и самому себе - местному сообществу, то есть содержанием той миссии, которую муниципальное образование хотело бы выполнять в будущем. Определение конкретного результата, который может проявиться, прорасти из образа будущего и миссии, обеспечивает формулирование целей муниципального образования, для достижения которых разрабатывается стратегия. При этом разрабатывается своего рода модель, реализация которой должна обеспечить успех муниципальному образованию. Все подходы к разработке стратегии муниципального образования сводятся к тому, что стратегия представляет собой сочетание стратегического анализа и интуиции разработчиков, коими в первую очередь должны являться те субъекты, которые затем будут детализировать и реализовывать стратегию. Важным является и то, что стратегия никогда не может быть продумана и просчитана до конца, а ее корректировка по мере изменения внешних и внутренних условий - необходимая процедура. К тому же универсального, пригодного на все случаи жизни метода разработки стратегии не существует.

Наиболее эффективным является метод «рисования образов» (образа настоящего и будущего, желаемого состояния организации) и последующее их описание, для определения «разрыва» между мечтой и реальностью. Формализовать процесс описания мечты и действительного состояния муниципального образования можно путем сопоставления настоящего и будущего состояния МО, которое представлено глазами стороннего наблюдателя и глазами одного из жителей муниципального образования изнутри. Взгляд со стороны направлено на оценку возможностей и угроз, определение конкурентного положения муниципального образования, соответствия его одной из типовых стратегий, а также на то, что из ресурсов поступает в муниципальное образование и что оно передает во внешнюю среду, переработав указанные ресурсы.

Видение муниципального образования изнутри направлено на описание потенциала муниципального образования (его сильных сторон) и назревших проблем, определение ключевых компетенций, а также особенностей управления территорией и ориентации самого муниципального образования. На данном этапе особое искусство состоит в умелом трансформировании множества слабых сигналов в систему, представляющую настоящее и будущее состояние МО. Являясь платформой мотивации развития муниципального образования, миссия отражает своего рода амбиции лидера и его команды. Поэтому при разработке миссии учитывается не только потенциал муниципального образования и его взаимодействие с внешней средой, но и взаимодействие субъектов целеполагания (власть бизнес, сообщество), имидж МО и многое другое.

Отталкиваясь от формулировки миссии, необходимо перейти к разработке стратегических целей МО. Известный голландский консультант Виссема Х. выделяет три типа стратегических целей:

- корпоративные (цели муниципального образования в целом);

-бизнес - цели (цели однородной группы конкретной деятельности);

-функциональные (цели функциональной деятельности).

Подобный подход не учитывает оценку влияния целей внешней среды и целей муниципального образования как системы. Поэтому при определении целей муниципального образования лучше использовать подход, основанный на учете экспертных мнений основных субъектов целеполагания: представителей власти, местного сообщества (населения) и бизнеса. Построение дерева целей позволяет разрабатывать стратегию развития муниципального образования как единой системы, имеющей экономическую, социальную, экологическую и другие составляющие. На практике составление такого дерева целей, а также дерева ресурсов для отдельного конкретного МО представляет сложную и трудоемкую задачу.

Органы местного самоуправления часто не обладают специалистами, имеющими необходимый уровень подготовки для решения такой задачи. Поэтому привлечение внешних консультантов позволяет построить систему целей, объективно выявить сильные и слабые стороны в деятельности органов местного самоуправления, определить ресурсы и возможности для достижения поставленных целей. Такая работа является исходной для разработки стратегии развития муниципального образования и от нее зависит во многом успех разработки стратегии. Основное содержание стратегического процесса заключается в реализации матрицы решений и построенной на ее основе структуры стратегии муниципального образования. Содержание стратегии - документа должно включать описание этого процесса реализации, программу стратегически значимых действий.

Каждое муниципальное образование имеет право на свой подход к стратегическому управлению, в том числе и к определению формата стратегии как документа и к ее содержанию. Однако общие подходы к содержанию такого важного документа стратегического характера должны быть выдержаны, иначе вряд ли можно ожидать жизненности от стратегии. А такой она может стать только тогда, когда будет иметь конкретную программу действий. Для этого определение содержания стратегии как документа должно опираться на методы исторического и структурно - функционального анализа. Исторический подход предусматривает исследование генезиса муниципального образования, движущих сил и источников его организации и развития. Использование метода сравнительно - исторического анализа в сочетании со структурно - функциональным позволяет, с одной стороны, увязать появление нового уровня социально - экономического развития МО во времени с изменениями структурной организации. С другой - выявить закономерности качественных изменений его социально - экономического развития. В совокупности речь идет о знании внутренних закономерностей развития муниципального образования.

Соединение этих знаний с результатами анализа стартовых условий его социально - экономического развития и оценкой внешних условий создает достаточные предпосылки для формирования научно обоснованной программы социально - экономического развития муниципального образования. Источником всякого развития являются противоречия. Для муниципального образования это означает, что для формирования стратегического выбора следует выявить и описать внутренние и внешние противоречия развития муниципального образования как сложной социально - экономической системы. В качестве внутреннего источника развития можно рассматривать структурно - функциональное противоречие между специализацией и комплексностью.

Содержание стратегии должно соответствовать варианту развития, который носит пессимистичный, реалистичный или оптимистичный характер. Каждый из них, в свою очередь, предполагает несколько видов стратегии. На разных этапах развития муниципального образования эти варианты могут изменяться, комбинироваться и дополнять друг друга. Такой подход во многом предопределяет эффективность формирования стратегии развития муниципального образования. Для того чтобы стратегия дала импульс социально-экономического развития с первых шагов ее разработки, целесообразно оценивать эффективность механизма разработки стратегии на стадии именно ее разработки, обсуждения или принятия. Самый простой способ такой оценки эффективности - экспертная оценка. Опытный эксперт или группа экспертов, анализируя все этапы разработки стратегии, все изложенные выше факторы и т.д. выскажут замечания и предложения, дадут свою оценку. Чем больше будет привлеченных со стороны экспертов, чем опытнее они будут, тем выше вероятность исключения ошибок или исправления их до стадии реализации стратегии. Как правило, на такую работу у муниципальных образований не хватает средств. Поэтому в качестве экспертов выступают местные специалисты, руководители предприятий, представители различных групп сообщества, депутаты и т.д. В любом случае эксперты как местные, так и приглашенные используют единую методику оценки эффективности формирования стратегии. Эффективность механизма формирования стратегии - это отношение качества стратегии к затратам на ее разработку.

Следует подчеркнуть, что привлечение экспертов обязательно при многокритериальной оценке эффективности сложных, многоцелевых организаций, каковыми являются муниципальные образования, и стратегии которых уже на стадии разработки связаны с достижением целого набора взаимосвязанных показателей, формирующих их образы (профили). С определением данного образа связаны методы изучения профиля (их ещё называют методы перечня критериев). Суть этих методов состоит в том, что рассматривается соответствие объектов исследования каждому из установленных критериев и по каждому критерию даётся оценка, которая может быть представлена графически.

Стратегию или ее составные части вовремя можно поправить и не допустить ненужного расходования финансовых, материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов муниципального образования. Стоит сказать, что характер деятельности муниципальных образований, различные условия и исходные данные, их различные цели, а также неоднозначные подходы и способы их достижения, предопределяют специфику разработки стратегий. А это значит, что система оценочных критериев для конкретного муниципального образования носит строго индивидуальный характер.

Важным организационным моментом оценки стратегий развития муниципальных образований явился выбор формы проведения данной работы и его исполнителей. Во Владимирской области была предложена конкурсная основа проведения презентации с выставлением каждому муниципальному образованию оценки по пятибалльной системе. Для выполнения этой работы создана специальная комиссия (жюри) из девяти независимых членов от администрации области, фонда Сороса и местных экспертов, которая выставляла оценки, для дальнейшего их сложения и выявления общего балла каждому муниципальному образованию.

Для качественной оценки презентуемых рабочими группами программ стратегического развития муниципальных образований предложены следующие критерии. Во-первых, в какой степени разработчиками программ проявлено новое сценарное мышление для исследования проблем и постановки стратегических задач развития муниципальных образований. Во-вторых, насколько предлагаемая система управления социально-экономическим развитием поселений соответствует организационной этике и существующей практике. В-третьих, в какой мере вовлечены в разработку стратегий представители различных социальных групп муниципального образования. В-четвертых, насколько доказательными и проверенными оказались предположения, положенные в основу разработанной стратегии. В-пятых, каким способом проявились в планах способности их разработчиков к стратегическому и этическому мышлению.

Особое внимание уделено количественным критериям оценки презентаций стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, в силу их конкретной соизмеримости. В итоге московскими экспертами были предложены следующие критерии:

- выявленность и систематизированность проблем на основе SWOT- анализа и другой аналитической работы;

-точность и полнота выявления возможностей и предпосылок (ресурсов) развития муниципальных образований;

-обоснованность выделения приоритетов и точек роста социально- экономического развития;

- разработанность механизмов реализации стратегии.

В целях стимулирования дальнейшей работы муниципальных образований по разработке своих стратегий наряду с общим рейтингом качества стратегических программ использован вариант их оценки по четырем номинациям (округа, города, районы, поселки). Именно этот вариант оказался наиболее убедительным и достоверным при оценке качества стратегических планов, поскольку фактически сравнивались однотипные муниципальные образования. Одновременно с оценкой презентации стратегий давалась и оценка включенных в стратегии инвестиционных проектов и предложений. Эту работу проводила вторая конкурсная комиссия в соответствии со специальным оценочным листом оценочным листом.

Таким образом, на публичной презентации были даны оценки всем основным составляющим механизма разработки стратегий и содержанию самих стратегий. Такой подход дал возможность муниципальным образованиям обменяться опытом работы и на основе этого провести корректировку своих наработок по стратегическому управлению. В рамках программы каждому муниципальному образованию для этого давалось 2 - 3 месяца. Здесь представляется очень важным следующий аспект. Координационный комитет и группа стратегического планирования муниципального образования имела право согласиться или не согласиться с оценкой внешних экспертов, а, значит, за муниципальным образованием оставалось право самостоятельно решать вопрос: корректировать механизм разработки стратегии и какие-то ее составные части или нет и в какой степени это делать.

Резюмируя изложенное, можно сделать следующий вывод:

- Механизм формирования стратегии развития муниципального образования включает в себя весь процесс разработки и принятия стратегии: от стратегического анализа внутренних и внешних факторов, формирования концепции и содержания стратегии, до предварительной оценки социально-экономической эффективности проводимой работы и разрабатываемой стратегии, порядка ее обсуждения и принятия.

-Концепция стратегического развития муниципального образования - это его стратегический выбор, определяемый философией развития муниципального образования на основе SWOT - анализа и сравнительного анализа действующей стратегии и образцов успешной реализации стратегий развития других муниципальных образований.

- Содержание стратегии развития муниципального образования заключается в конкретном изложении процесса достижения целей, сформулированных в концепции стратегии. Этот процесс заключается, в первую очередь, в реализации матрицы решений посредством конкретных действий, определяемых структурой стратегии, индивидуальной для каждого муниципального образования.

- Механизм формирования стратегии развития муниципального образования предопределяет успех ее реализации и подлежит качественной экспертной оценке с целью своевременной корректировки действий, направленных на повышение эффективности стратегического управления муниципалитетом.