Сущность стратегического подхода в муниципальном управлении

Стратегия отвечает на вопрос «что делать?» при понимании того, «зачем это делается?», тогда как тактика отвечает на вопрос «как это сделать?». Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей. Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и управление изменением (развитием).Стратегический подход — антипод существующему во многих муници­палитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Вопросы текущего функционирования и вопросы развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объек­тивное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограни­ченностью ресурсов в каждый данный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специ­алистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составля­ет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных це­лей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире по­нятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из состав­ных частей первого.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков:

1. Блок целеобразования и целеполагания.

2. Блок нормативно-правового проектирования.

3. Блок организационного проектирования.

4. Блок планирования.

Целеобразование и целеполагание — это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагание есть опереже­ние реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее.

Нормативно-правовое проектирование — формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструк­ций, предписаний и так далее.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно погибают.

Организационное проектирование — формирование системы органов управле­ния или организационных структур, стратегического блока, за которыми закреп­ляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реали­зация стратегических задач будет невозможной.

Планирование — разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспече­ны увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимо­действие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Когда стратегическое управление осуществляется властными структурами, вопрос об организационных механизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями фиктивно-демонстрационных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или новая задача - новое рабочее место или новое структурное подразделение. Однако зача­стую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, то есть в создании нового ресурса за счет чисто организационных изменений. Самое простое на первый взгляд решение — создать под новую задачу новую организационную структуру без системного взгляда на госструктуру управления — не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот, новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется не способностыо руководства реализовать ее.

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 1). В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения — переход:

· от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

· от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

· от подчинения к пониманию;

· от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

· от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

· от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов — переход:

· от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

· от мобилизационного использования (на сегодняшние неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования — переход от акцента на принятие оперативных (ситуа­тивных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения

4. В сфере организации и структуры управления — переход:

· от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развитии к совместному, согласованному их решению;

· от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.

Разделение планирования на текущее и стратегическое — одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегиче­ское планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами |местного самоуправления. Однако недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований создает почву для неэффективных управ­ленческих решений. Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности стратегического планирования, разработанные концепции и стра­тегические планы зачастую носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная пере­стройка экономики территории. Такая необходимость может возникнуть, напри­мер, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утраты им конкурентоспособности в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственно­го заказа на оборонную продукцию и тому подобное. Следствием таких событий являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уров­ня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования — предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.

Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок в сфере комплексного социально-экономического развития муници­пальных образований России позволяет рекомендовать два основных прогноз­ных документа, подлежащих разработке на муниципальном уровне. Это концепциясоциально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе комплексная программа(стратегический план) социально-экономического развития муници­пального образования. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают сред­несрочные (3-4 года) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок разрабатывается стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования может включать следующие разделы:

1) Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации;

2) Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития;

3) Основные направления реализации стратегических целей;

4) Подпрограммы;

5) Механизмы реализации.

Для этих разделов характерно следующее содержание.

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

Прежде всего, анализируется имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального обра­зования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.

2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития.

Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования, Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

o сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

o полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).

В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих страте­гий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий данного муниципального образования. С учетом этого должны быть определены и основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и средний.

Стратегический выбор — самый ответственный момент в разработке концепции стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.

3. Радел «Основные направления реализации стратегических целей» включает следующие подразделы:

o развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

o формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

o социальная политика;

o обустройство территории: градостроительство, благоустройство, развитие ин­женерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

o экологическая политика;

o развитие человеческого потенциала территории;

o совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

4. Подпрограммы.

В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например «Жилье», «Социа­льная защита», «Здравоохранение» и тому подобное.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и другие

5. Механизм реализации концепции социально-экономического развития.

Здесь должны быть рассмотрены:

o механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения на­меченной стратегии, в том числе нормативно-правовой;

o источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оце­нить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть вари­анты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирова­ние, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и так далее.);

o механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и так далее).

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования — сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Основные этапы разработки концепции:

1 этап

Организационно-подготовительный

2 этап

Формирование и анализ информационной базы

3 этап

Разработка проекта концепции

4 этап

Экспертиза проекта концепции

5 этап

Доработка, согласование и утверждение концепции

1. Организационно-подготовительный этап включает: разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов; определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; составление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы формирования концепции, состав группы и его руководителей.

2. Этап формирования и анализа информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и про­граммные документы по развитию муниципального образования; наличие утверж­денных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города, и тому подобное.

3. Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирование проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе име­ющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приорите­тов социально-экономического развития.

4. Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, экономическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее общественное обсуждение (общественная экспертиза).

5. Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производятся обработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного обсуждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти объекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях — с заинтересованными министерствами и ведомствами РФ и утверждение концепции представительным органом муниципального образования.

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития муниципального образования необходимо обратить особое внимание на следующие моменты.

1. Формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредствен­но подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому замести­телю. Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные подразделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к ее провалу.

2. Создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Одной из известных форм такого органа является «Агентство развития», учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды эко­номического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и тому подобные образования. В составе агентства организуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концепции. Головной его структурой могут быть научный центр, высшее учебное заведе­ние или проектная организация.

3. Широкая и постоянная информированность населения о целях и задачах стратегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, организация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ. Люди должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования — их общее дело и они — его участники.

Заключение

Система планирования комплексного социально-экономического развития муници­пального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозиро­вание, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.

Переход российской экономики к рыночным отношениям был одновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различ­ных форм собственности и организационно-правовых форм единственным доку­ментом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития му­ниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосроч­ным. Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятии и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим го­дом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.

Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуще­ствляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положении. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Раз­работка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очеред­ной год должны вестись совместно.

Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моно­структурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они опре­деляют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показа­тели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и со­гласования между администрацией муниципального образования и руководите­лями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и сред­них предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.