Законодат-ная и нормативная база архивного дела в РФ. Архивные учреждения Волг. Обл.

· Современная правовая база архивного дела.

К 2000 г. состояние правового регулирования архивного дела уже не отвечало современным реалиям. Уже после Основ законодательства были приняты Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»», «О государственной тайне», «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и другие, затрагивающие отдельные вопросы работы с архивными документами. В 2001 г. на круглом столе, посвященном проблемам архивного права А.Н. Артизов выделил три проблемы, которые предстояло решить в дальнейшем при разработке законодательства: 1) «Основы» не соответствуют Конституции, т.к. нет статьи о муниципальных архивах; 2) проблема определений, т.к. нет понятия о документах по личному составу; 3) сохранность аудиовизуального наследия.

Некоторые положения Основ законодательства (по разграничению собственности на архивные документы, о статусе муниципальных архивов и другие) вступили в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов. На рубеже третьего тысячелетия подготовка нового архивного закона стала настоятельной необходимостью. В отличие от Основ законодательства, являющихся по своей форме сводом наиболее общих правовых установок, был подготовлен проект федерального закона, в котором более детально и технологично отражены вопросы организации архивной работы по всем ее направлениям.

Со дня вступления в силу Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» были признаны утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5342-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» – это нормативный документ, очень подробно регулирующий вопросы хранения, комплектования, учета и использования всех архивных документов независимо от того, в каком предприятии они образовались и хранятся – государственном, муниципальном или частном. Функциональное назначение закона – это регулирование отношений в сфере организации хранения архивных документов (независимо от их форм собственности), а также «...отношений в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства» (ст. 1 Закона). Во-вторых, закон призван выполнить роль правового стержня отечественного законодательства об архивном деле. Нормы, зафиксированные в законе, имеют правовой приоритет в отношении положений других законов, нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов об архивном деле (ст. 2 Закона). В-третьих, закон устанавливает базовую терминологию, применяемую в области архивного дела. Закон разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований в области архивного дела. По сравнению с Основами законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» значительно расширена сфера применения закона. Если Основы законодательства регулировали вопросы хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда РФ (т.е. документов с постоянным сроком хранения), то Федеральный закон затрагивает вопросы сохранности, учета, использования не только документов Архивного фонда РФ, но и других архивных документов, например, документов, которые отражают отношения работника и работодателя – трудовых книжек, кадровых дел и т.д. Принятие Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» позволило устранить правовые коллизии, которые возникли сразу же после принятия Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», так как Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» основывается на разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями. В данном федеральном законе определен порядок делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере архивного дела, проведено четкое разграничение прав собственности на архивные документы между Федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Комплектование архивов осуществляется на основании Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.). Комплектование архивов организаций, осуществляющих временное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, отнесенные к государственной собственности, до передачи их на постоянное хранение, в пределах сроков, установленных Федеральной архивной службой России, проводится на основании «Основных правил работы архивов организаций» (М., 2002 г.).

Комплектование архива включает:

1) определение источников комплектования архива;

2) определение состава документов, подлежащих приему в архив;

3) организацию передачи документов в архив.

Комплектование государственных и муниципальных архивов, музеев и библиотек, организаций Российской академии наук (архив РАН, научные архивы региональных отделений и научных центров РАН, научно-отраслевые и мемориальные архивы РАН, осуществляющие постоянное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации), осуществляющих постоянное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, а также временное хранение других архивных документов, принятых от ликвидированных органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, проводится на основании «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18.01.2007 № 19 (далее Правила 2007 г.).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. № 558 был утвержден «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» (далее Перечень 2010 г.). Перечень 2010 г. является основным документом для проведения экспертизы ценности документов, независимо от формы и вида носителя информации, формирования документов в делопроизводстве, составления номенклатуры дел и подготовки дел для дальнейшего архивного хранения.

Правовое обеспечение режима хранения архивных документов регламентируется архивным законодательством. Это реализуется: во-первых, через правовые положения федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов Федерации об обязанности собственников обеспечить сохранность документов Архивного фонда России, предусматривается необходимость выделения специальных архивохранилищ и соответствующего оборудования; во-вторых, к нему относятся административные правила и распорядки (так, Правила 2007 г. и «Основные правила работы архива организаций»), в-третьих, существуют специальные нормы и стандарты, а также соответствующая методическая литература и справочники (например, Руководство по поддержанию температурно-влажностного режима в архивохранилищах (М., 1971).

В Правилах 2007 г. были сохранены традиционные подходы к изложению норм организации хранения архивных документов. Вместе с тем, с учетом современного законодательства о культурных ценностях, недопущения случаев хищений в архивах, ужесточены требования к порядку выдачи дел из архивохранилищ, нормативно закреплен порядок хранения ключей, сформулирован порядок оформления временного вывоза документов за пределы Российской Федерации. Введены новые подразделы «Контроль за сохранностью выданных документов. Возвращение документов в архивохранилища», «Обеспечение сохранности архивных документов при чрезвычайных ситуациях».

Особое внимание уделено проблемам сохранности уникальных документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие «сейфовое хранение». В то же время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы субъектов Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно. В целях сохранения документной информации на случай утраты или повреждения оригиналов этих документов создается страховой фонд – совокупность страховых копий уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации.

В Правилах 2007 г. было расширено содержание подраздела о контроле физико-химического состояния документов, в том числе аудиовизуальных, проведении их специальной обработки, закреплена обязательность оценки и классификации дефектов носителя и текста документов на бумажной основе в соответствии с методикой буквенно-цифровой индексации.

Впервые был определен порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, что очень важно, поскольку Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» ограничивает доступ к таким документам. «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» 2010 г. является основным нормативным документом при определении сроков хранения и отборе документов на государственное, муниципальное хранение или уничтожение и должен быть использован при подготовке других документов по экспертизе ценности документов и комплектованию архивов. Перечень 2010 г. – нормативный акт, исполнение требований которого в части состава документов и определения сроков их хранения обязательно для организаций всех форм собственности независимо от сферы их деятельности. Перечень построен по функциональному принципу и состоит из разделов, отражающих основные направления деятельности организации: организационно-распорядительная и правовая деятельность; планирование; финансирование, учет и отчетность; кадровое обеспечение; трудовые отношения; материально-техническое обеспечение; административно-хозяйственные вопросы; социально-бытовые вопросы и др. Документы в разделах и подразделах Перечня 2010 г. расположены по степени значимости в логической последовательности.

Все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету. Архив организации осуществляет учет документов Архивного фонда Российской Федерации, временно хранящихся в архиве организации, в порядке, определенном Регламентом государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Росархива от 17.11.1997 № 61, и представляет учетные сведения в соответствующее архивное учреждение. Вопросы учета в Правилах 2007 г. рассматривает раздел III «Организация учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». В Правила 2007 г. было введено понятие системы государственного учета (ранее в архивной теории и практике оперировали понятием «система» применительно только к НСА). В Правилах 2007 г. было впервые дано определение понятию «копия на правах подлинника», раскрыт порядок их учета, сформулирован порядок учета документов, принятых на хранение в архив по договору. Кроме того, существенно расширен подраздел, отражающий порядок учета изменений объемов документов при проведении различных работ - выверке учетных документов, проверке их наличия, описания, реставрации и др., прописан учет листов в делах, единиц хранения в составе единиц учета аудиовизуальной документации, выделен, хотя и в самом общем виде, учет копий фонда пользования, сформулированы основные требования к формированию учетных баз данных и организации их ведения, что обеспечивает преемственность традиционного и автоматизированного учета. Большое внимание стало уделяться процедурам хранения и учета материальных носителей электронных документов. В «Основных правилах работы архива организации» указано, что все операции, осуществляемые с электронными документами при передаче на архивное хранение (перезапись, конвертирование в новые форматы, сжатие и т.д.), должны быть документированы. Практически осуществить данное положение затруднительно: необходимы отдельные нормативные акты (допустимо ли конвертировать графические форматы, и если допустимо, то можно ли преобразовывать изображения с потерей качества, каковы стандарты хранения текстовой информации и т.д.). Фактически в данном документе описано, что надо сделать, чтобы в обычном архиве хранить электронные документы с минимальными затратами на перестройку существующей структуры архива. Другими словами, там, где раньше была папка с 1000 листов, теперь будет храниться коробка дискет. Тем не менее, и в Правилах 2007 и в «Основных правилах работы архива организации» есть раздел, посвященный автоматизированному научно-справочному аппарату архива, который практически вводит определение «электронного архива». В Кодексе РФ об административных правонарушениях устанавливаются штрафные санкции за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, а также их утрату. Административное наказание за совершение указанного правонарушения предусмотрено в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда, ответственность юридических лиц не предусмотрена. Нарушение режима хранения архивных документов может стать основанием административной или уголовной ответственности. Так, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» установлена административная ответственность в отношении юридических лиц, которыми признаются и архивные учреждения, за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности. По постановлению должностных лиц Государственной пожарной службы уплачивается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, штраф в размере до 2 % соответствующих месячных фондов оплаты труда. Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 января 2009 г. № 3 утверждены «Специальные правила пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации», которые установили требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения государственными и муниципальными архивами Российской Федерации. Непосредственное отношение к обеспечению сохранности архивных документов имеет статья 243 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. Должностные лица могут к тому же дополнительно нести уголовную ответственность по статьям 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» и 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса Российской Федерации. Несмотря на очевидную историческую и духовную значимость для российского общества предметов этого преступления, наказание предусмотрено достаточно мягкое - штраф или лишение свободы, максимальный срок которого не превышает пяти лет.

Конституция России, как и главные законы большинства стран, содержит норму, которая гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29, п. 4). Но Конституция же устанавливает и три группы информации, каждая из которых имеет свой доступ: общедоступная информация, сведения, содержащие государственную тайну, и информация о частной жизни человека (ст. 29, п. 4, ст. 23, 24, п. 1). Доступ к двум последним группам информации ограничен и осуществляется в соответствии с определенными условиями, защищающими интересы в первом случае государства, во втором случае – человека. Норму права на доступ к информации содержит Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Статья 3 Закона устанавливает свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. За необоснованное ограничение доступа к информации, в том числе к документам, законом предусмотрена ответственность вплоть до уголовной. Ст. 35 Конституции РФ о том, что право частной собственности охраняется законом, отвергая (существовавшие согласно прежним советским конституциям) различия в правовом режиме собственности различных субъектов, привилегированное положение социалистической, в особенности государственной собственности и ограничения личной собственности граждан. Все субъекты права собственности юридически равны перед законом (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). С другой стороны, законодательство РФ содержит множество положений об ограничении доступа к информации. В статье 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» говорится, что ограничение на доступ устанавливается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особо оговаривается, что ограничения к доступу информации могут быть установлены только федеральными законами (ст. 3 и ст. 9). Ограничения связаны с действием: международных договоров России; законов России; распоряжений собственника документов, находящихся в частной собственности; плохим физическим состоянием документов. Закон также подтвердил норму, которая присутствовала и в Основах законодательства о 75-летнем ограничении на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Причем, с письменного разрешения гражданина, а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина ограничение на вышеуказанные документы может быть отменено ранее, чем через 75 лет со дня создания указанных документов (п. 3 ст. 25). И это единственное законодательное установление периода конфиденциальности информации. Важнейшее место занимает Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 № 5485-1 с многочисленными последующими дополнениями и изменениями (в ред. с 15 декабря 2007 г.) и Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. Указа от 10 июня 2009 г. № 640), «Перечень сведений конфиденциального характера», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, уточнен в 2005 г. (в ред. Указа Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111). В 2006 г. были приняты Законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (№ 149-ФЗ от 27 июля 2006 г.) и «О персональных данных» (№ 152-ФЗ от 27 июля 2006 г.). Эти законы содержат норму о том, что работа с информацией и персональными данными, сосредоточенными в архивных фондах, осуществляется в соответствии с архивным законодательством. В Федеральном Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» в п. 3 ст. 25 устанавливается ограничение доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. «Достаточно сложно найти баланс между интересами государства и интересами личности, между правом одного человека получать информацию и правом другого быть защищенным от доступа к его персональным данным. В п. 3 ст. 55 Конституции РФ можно найти ответ на первую часть поставленного вопроса. В статье сказано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако, в законодательстве не проработан вопрос об ущербе, который может быть нанесен субъекту в случае преждевременного обнародования его конфиденциальных персональных данных: не определено само понятие ущерба, его разновидности. Таким образом, на свое усмотрение каждый архивист или пользователь имеет возможность решать вопрос о возможном ущербе как следствии разрешения доступа к персональным данным». В Федеральном законе «Об архивном деле в РФ», к сожалению, опущены важные положения, касающиеся доступа к персональным данным. Не указано, что: право лица разрешать доступ к его персональным данным, может быть ограничено; если в документе содержатся конфиденциальные персональные данные «третьих лиц», они должны быть защищены от доступа к ним других лиц, включая основное лицо, которому посвящен документ. Доступ к архивным фондам субъектов РФ зависит также и от сроков временного хранения документов до их передачи на постоянное хранение (ст. 22 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»). В начале 1990-х гг. и в последующие годы появились как отраслевые, так и общегосударственные нормативные акты, касающиеся доступа пользователей к архивным делам на лиц, подвергшихся политическим репрессиям. Сначала был выпущен Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации, одобренный решением коллегии Росархива 25 августа 1993 г., а затем – Положение о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел, утвержденное приказом Минкультуры России № 375/584/352 от 25 июля 2006 г. В подготовке последнего участвовали Росархив, МВД и ФСБ России (зарегистрировано в Минюсте России 15 сентября 2006 г.). Самой распространенной формой взаимодействия архива и пользователя является использование документов через читальные залы архивов. В основе организации их работы лежат «Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации» (2013 г.).

12 февраля 2011 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 176-р, утвердившее «План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». Это распоряжение поставило перед Федеральным архивным агентством две крупные задачи. Во-первых, как и другим органам исполнительной власти, Росархиву необходимо внедрить во всех подразделениях аппарата систему электронного документооборота с подключением ее к межведомственному электронному документообороту (МЭДО), а значит проложить защищенную локальную сеть, приобрести необходимое оборудование, программное обеспечение, обучить кадры. Гражданский кодекс Российской Федерации (1994 г.) допускает «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи» (ст. 160, п. 2). Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» (2002 г.) призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие «электронно-цифровой подписи (ЭЦП)» как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи. Трудовой кодекс Российской Федерации (2003 г.) налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6 ст. 86). Тем не менее, документы, которые оформляют принятие «решений, затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: например приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета. Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов (Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 8; Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. С. 6) и к форме представления регистрационно-контрольных карточек (Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М., 2001). Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют следующие акты: Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; стандарт РФ «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»; «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук»; «Основные правила работы архива организации». Термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив – это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ». Определение понятию «электронный документ» дается в Законе «Об электронной цифровой подписи». В соответствии с ним электронный документ – это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем, переданное по факсу сообщение электронным документом не является. Ряд моментов ранее регулировался законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», с 01.01.2008 вместо этого документа действует ч. 4 ГК РФ. Отдельная статья Кодекса регулирует авторские права на базы данных, которые в некоторой степени могут рассматриваться как электронные архивы. В настоящее время отсутствует необходимая правовая регламентация в отношении электронных документов. Более сложные проблемы стоят при реализации задачи по обеспечению и контролю со стороны Росархива за внедрением электронного документооборота во всех органах исполнительной власти. Проект соответствующего постановления подготовлен, прошел согласование в Минэкономразвития России, Минфине России и внесен в Правительство РФ, но тормозится из-за необходимости дополнительных штатов для выполнения новых полномочий в условиях сокращения численности чиновников. Хранить электронные документы нужно будет на протяжении многих лет, не нарушая при этом целостности, аутентичности, сохраняя информацию, которая может понадобиться в любое время. А это неизбежно вызовет массу проблем.