Категории земель и правовой режим земельных участков общего пользования

Одним из принципов правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ). Также законодательством провозглашен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (п. 10 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ исходя из целевого назначения выделяются следующие категории земель в Российской Федерации:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Как мы видим, закон не называет земли общего пользования в качестве самостоятельной категории земель. Конкретно о выделении подобных участков Земельный кодекс РФ упоминает лишь при характеристике состава земель населенных пунктов (ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ). Однако анализируя иные статьи Земельного кодекса РФ можно предположить, что земельные участки общего пользования выделяются и в составе других категорий земель.

Так, например, в ч. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ говорится о том, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, занятые лесными насаждениями. Анализируя данное положение закона в совокупности с нормой ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ, уже упоминавшейся нами ранее, можно сказать, что в данном случае речь также идет о землях общего пользования в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с ч. 2 ст. 95 Земельного кодекса РФ, земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Исходя из этого, также можно сделать вывод, что подобные земли относятся к землям общего пользования, с ограничениями, установленными законом в целях их защиты.

О землях лесного и водного фонда ранее уже упоминалось в работе (см. п.1.2). Здесь также идет о речь о выделении в их составе земель общего пользования (в частности, береговая полоса водного объекта общего пользования; в отношении земель лесного фонда режим общего пользования устанавливается без исключений для всех лесных участков в силу закона).

В составе земель транспорта также можно выделить земельные участки общего пользования. В частности, здесь мы имеем в виду земли, занятые автомобильными дорогами общего пользования[15].

Что же касается иных категорий земель (земли промышленности, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли запаса), то здесь, на наш взгляд, также возможно вести речь о выделении в их составе земельных участков общего пользования с так называемым «специальным режимом»[16], которые используются, в частности, для прохода и проезда неограниченного круга лиц. Сразу оговоримся, что здесь не будет идти речь об отнесении их в полной мере к землям общего пользования, однако специальный режим общего пользования в данном случае имеет место.

Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие виды земель общего пользования:

1) дороги, в том числе земельные участки, используемые для прохода и проезда;

2) береговая полоса водного объекта общего пользования, а также земли, занятые такими водными объектами;

3) территории общего пользования в населенных пунктах;

4) леса.

Закон не содержит положений, касающихся порядка возникновения режима общего пользования в отношении того или иного земельного участка. Как мы уже отметили, данное понятие не зависит от категории земель. Как отмечается в литературе, «статус земельного участка общего пользования в большей степени представляет собой не правовой режим, а некое фактическое состояние земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. И утрата участком этого статуса возможна на основании решения собственника о закрытии участка для общего доступа[17]».

Безусловно, с указанным мнением нельзя не согласиться. Подобный вывод вытекает и из анализа исторических данных о законодательном регулировании права общего пользования, о котором говорилось в п. 1.1 настоящей работы. Земельные участки общего пользования образовывались в силу потребности обеспечения общества пастбищами, дорогами, а также скверами и парками. При этом можно предположить, что и места их расположения не столько выбирались населением, сколько складывались исторически, в большинстве случаев. Ведь трудно предположить, что на месте, где ранее было расположено место скопления мусора будут пасти скот, а на болоте - проложена дорога.

При этом Департамент недвижимости Минэкономразвития РФ отмечает, что собственно правовой режим земель общего пользования в отношении конкретного земельного участка возникает на стадии его формирования[18].

Таким образом, действительно земельный участок приобретает статус общего пользования в силу его фактического месторасположения и привычного использования, а также природных особенностей, но никак не волей администрации муниципального образования. А вот утрата земельным участком подобного статуса в действительности полностью подконтрольна местным властям. Однако хотелось бы отметить, что в таком случае должно учитываться мнение населения.