Введение. В 2006 году вступил в силу Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ

В 2006 году вступил в силу Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ. Закон регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок обращения граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В последнее время в нашем государстве принят ряд нормативных актов, цель которых создать большие гарантии гражданам для обращения их в государственные органы. Право граждан на обращение – одно из наиболее важных конституционных прав граждан.

Работа по организации личного приема граждан и рассмотрению их обращений осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, решениями и поручениями Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Председатель Совета Федерации), Положением об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Инструкцией по делопроизводству в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Инструкция по делопроизводству), а также на основании настоящей Инструкции.

Работа с обращениями граждан является прямой служебной обязанностью должностных лиц Совета Федерации (Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – заместители Председателя Совета Федерации), председатели, первые заместители и заместители председателей комитетов и комиссий Совета Федерации, председатели подкомитетов и подкомиссий Совета Федерации, члены комитетов и комиссий Совета Федерации), а также членов Совета Федерации, временно не входящих в состав комитетов или комиссий Совета Федерации, помощников членов Совета Федерации. Работники Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Аппарат Совета Федерации), осуществляющие работу с обращениями граждан в порядке исполнения поручений должностных лиц Совета Федерации, членов Совета Федерации, временно не входящих в состав комитетов или комиссий Совета Федерации, или в порядке исполнения обязанностей федеральной государственной гражданской службы (в объеме, установленном их должностными регламентами), считаются уполномоченными лицами и несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за своевременность, полноту и правильность рассмотрения обращений граждан.

Актуальность данной темы обусловливается необходимостью построения государством качественной работы с обращениями граждан в соответствии с нормами федерального закона. Согласно статистическим данным предложения, заявления и жалобы граждан, обрабатываемые в государственных учреждениях, составляют от 50 до 75%.

Все граждане нашей страны, в том числе и иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Государственные учреждения Российской Федерации должны обеспечивать всем гражданам необходимые условия для осуществления конституционных прав, вносить в письмах и в устной форме предложения об их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов.

Законодательство Российской Федерации предписывает, что государственные и общественные органы, их руководители обязаны принимать и в соответствии с их компетенцией в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры.

Для осуществления своевременной обработки и передачи на разные его уровни управленческой информации организуются службы документационного обеспечения. В практике управления действуют следующие службы документационного обеспечения (ДОУ): управление делами, общий отдел, канцелярия. Одной из функций структурных частей службы ДОУ является функция группы (отдела писем), которая осуществляет: прием и учет предложений, заявлений и жалоб граждан; подготовку и передачу на рассмотрение руководству учреждения предложений, заявлений и жалоб, требующих решения руководства; передачу предложений, заявлений и жалоб на исполнение в соответствующие структурные подразделения и контроль за сроками их исполнения; извещение заявителей о результатах рассмотрения предложений, заявлений и жалоб; формирование дел с обращениями граждан; анализ и обобщение результатов исполнения предложений, заявлений и жалоб; организацию приема посетителей.

Объектом данной курсовой работы является организация работы с обращениями граждан в государственных учреждениях.

Предметом данной работы является совершенствование организации работы с обращениями граждан в Совете Федерации в рамках автоматизации работ.

Целью дипломной работы является изучение организации работы с обращениями граждан в государственных учреждениях.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить работу по обращениям в государственных учреждениях дореволюционной России;

2. Рассмотреть организацию работы по обращениям граждан в государственных учреждениях в советское время;

3. Рассмотреть технологию работы с обращениями граждан;

4. Показать организацию работы с обращениями граждан в Улан-Удэ «Энерго»

1.1. Работа по обращениям в государственных учреждениях дореволюционной России

Народная инициатива в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Формирование понятия «обращение» тесно переплетается с традицией «жалобницы», которая складывается на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало, как бы семейный характер взаимоотношений между князем и его подданными^[1]. В последующие этапы истории России обращение к вышестоящему лицу, а тем более к великому князю и царю исключало подобную форму отношений, и для обозначения величия того, к кому обращались с просьбой, следовало показать свое зависимое положение, низко поклонившись ему, – «бить челом». Не случайно тот же самый жанр просьбы реализовывался в документе с названием «челобитная». В Толковом словаре В.И. Даля челобитие определяется как «поклон, просьба, жалоба», а понятие «челобитничать» раскрывается как «хлопотать, просить, подавать просьбы, тягаться, судиться, сутяжить»^[2]. В Словаре русского языка С.И. Ожегова указывается, что «челобитие – низкий поклон с прикосновением лбом к земле; письменное прошение; челобитная; просьба к высокому лицу»^[3]. А в Словаре Д.Н. Ушакова отмечается, что «челобитная – это письменное прошение», а «челобитье – подача письменной просьбы»^[4].

Право жалобы впервые было закреплено в духовных грамотах князей и уставных грамотах монастырей^[5]. Важно подчеркнуть, что именно через жалобницы осуществлялся важнейший принцип властного управления, благодаря которому князь в народном сознании был воплощением справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к князю со своей нуждой и жалобой. Не случайно первый свод законов на Руси, составленный киевским князем Ярославом Мудрым, назывался «Русская правда», он дополнился затем последующими князьями под названием «Правда Ярославичей».

В связи с развитием письменности большую роль стали играть письменные доказательства, берестяные грамоты – «доски» (частные расписки) и «записи» (официально заверенные документы). Как показывают памятники письменности XIV–XVII вв., слово «челобитная» («челобитня», «челобитье») как акт (письменное прошение, жалоба, исковое заявление) появляется в московской деловой письменности в последней четверти XV в., заменяя употреблявшиеся до этого термины «жалобница» и «слезница»^[6], имевшие более узкое значение (акт, содержащий жалобу)^[7].

Процесс становления института челобитья был довольно долгим, проходил в течение нескольких этапов и связан с формированием упорядоченных правовых норм и методов управления. Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, членам его семьи, митрополиту (с конца XVI в. патриарху), боярину, уточнялись субъекты обращений, порядок работы приказных служащих с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. При этом следует отметить большое влияние правовых обычаев предыдущих эпох в структуре права Московского великого княжества XV–XVI вв.

Большое количество челобитных, поступающих на имя царя, стало причиной создания царем Иваном IV Васильевичем в середине 1550‑ х годов своего рода комиссии прошений, получившей название Челобитенной избы^[8].

Соборным Уложением 1649 г. устанавливалась определенная субординация подачи челобитных, соответствующая иерархической структуре приказов. Теперь только в случае отказа в приеме челобитной или невозможности разрешения данного вопроса на уровне приказа документ переходил на суд самого царя. Затем допускалась подача государю челобитных на всякого рода злоупотребления обыкновенных судей. Наконец, подача на государево имя челобитных допускалась и по вершенным делам – в тех случаях, когда недовольная сторона обжаловала в апелляционном порядке решение приказа или другой судебной инстанции: «А которым людем доведется о судных своих и о иных каких делехбити челом Государю: и тем людем о тех своих делехчелобитныя свои подавати в приказехБояром и Окольничим и Думным и всяким приказным людем, кто в котором приказе ведом. А будет ему в приказе суда не дадут, или против его челобитья указу ему не учинят: и ему о том бити челом и челобитныяподавати Государю, и то в челобитных своих описывати, что он о том деле наперед того в приказе бил челом, а указу ему в приказе не учинено»^[9].

На местах, в уездах административная и судебная власть принадлежала воеводам. Все челобитные рассматривались в приказных (съезжих^[10]) избах, исполнявших роль воеводских канцелярий. Итогом воеводского рассмотрения челобитий был приговор («присуд»), в котором излагались содержание просьбы или жалобы, аргументы ответной стороны и окончательное решение. При получении «изветных» челобитных от помещиков о наличии «измены» у их крестьян воеводы были обязаны произвести сыск по делу и отписать о его результатах царю, обеспечить содержание подозреваемых в тюрьме до государева указа. Но воевода с аппаратом приказной избы мог разрешать только частные вопросы, поэтому чаще всего сам челобитчик отвозил свою жалобу или просьбу в один из московских приказов^[11]. По мелким гражданским делам население, конечно, предпочитало судиться на месте у воевод, так как поездка в Москву могла стоить дороже иска, но ничто не мешало истцу, а в известных случаях и ответчику потребовать рассмотрения дела на Москве в приказе. Нередко по спорным делам из столицы посылали служилого человека, который разбирал дело на месте, а решение принимали в Москве.

В порядке подачи челобитной, установленном в Московском царстве, важную роль играли «площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных избах») на городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод в приказных (съезжих) избах. Численность площадных подьячих определялась специальным указом царя, например, в больших городах она достигала 12 человек, а в Москве в конце XVII в. такая артель состояла из 24 писцов, оказывавших письменные услуги любому желающему на Ивановской площади Кремля^[12]. Труд «площадных подьячих» был востребован, поскольку по целому ряду сделок требовалась только письменная форма договора, а по некоторым – особые виды документов: «крепость» и «кабала». В Москве и ряде других крупных городов челобитчики могли обратиться к «площадному подьячему», который за определенную плату, называвшуюся «писчее» или «могарыч», оформлял челобитную и другие документы в соответствии с существующими правилами^[13]. При составлении «площадными подьячими» документов они непременно вписывали туда свидетелей. Поэтому обычно челобитная заканчивалась заверительной надписью подьячего: «К сей челобитной руку приложил…», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной^[14].

Челобитчики, обращавшиеся к царю, должны были лично являться на царский двор для подачи своих челобитных, которые принимались у них думными дьяками. Просители высших чинов приходили в Золотую Палату Кремля, а челобитчики низших чинов должны были дожидаться принятия от них челобитных на площади Кремля, около Красного крыльца. Подать челобитную в московский приказ было делом непростым. Обычно челобитчик, приезжая в Москву, прежде всего отправлялся на дом к дьякам и подьячим для улаживания своего дела. Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича 1683 г. предписывал, чтобы подьячие в приказах, принимая челобитные, записывали их в специальные книги. Во всех столах приказа каждый год заводилась книга, где проставлялись имя подателя документа и содержание пометы приказного дьяка^[15].

Рассмотрение челобитий в московских приказах начиналось либо по инициативе царя, либо по решению приказного судьи или чаще всего приказного дьяка. Указание царя передавалось им лично кому‑ либо из чинов приказа или в приказ через кого‑ либо из тех, кто находился в это время при особе царя («ближних людей»). Челобитная до момента решения вопроса, поставленного в челобитной, и выдачи владельцу грамоты или акта от имени царя проходила ряд стадий. Основными этапами этого сложного административно‑ делопроизводственного процесса были: 1) составление самого челобитья на имя царя с просьбой о выдаче грамоты или акта; 2) подача челобитья на рассмотрение в тот приказ, ведомство которого уполномочено было его рассматривать; 3) вынесение решения в этом приказе; 4) рассмотрение при необходимости в Боярской Думе или царем; 5) выдача жалованной грамоты или специального правового акта челобитчику.

Если более детально проследить процедуру подготовки ответных документов по челобитью в приказном делопроизводстве, то можно отметить следующие этапы:

1. Справный подьячий приказа принимал челобитье и делал на нем помету о дате получения, затем передавал челобитье приказному дьяку.

2. Дьяк ставил на документе свою помету «выписать», «выписать в доклад» и т.п., иногда подробно, но всегда сжато, и передавал в соответствующий стол (повытье) старшему подьячему.

3. Старший подьячий передавал документ младшему подьячему и указывал, как составить ответный документ (отпуск) согласно помете дьяка.

4. Младший подьячий находил в приказных книгах и в прежних делах (столбцах) нужные сведения и составлял по известному шаблону черновик ответного документа (отпуска), включив в него помету дьяка.

5. Старший подьячий исправлял черновик («чернил») и подносил дьяку.

6. Дьяк приказа при необходимости снова «чернил» ответный документ и возвращал черновик подьячим для переписки набело.

7. Младший подьячий переписывал исправленный черновик набело.

8. Старший подьячий сверял беловик с окончательным вариантом черновика и справлял (проверял) его, делая запись («прикладывал руку») на обороте в нижней части листа беловой грамоты: «Исправил подьячий (такой‑ то)».

9. Дьяк, прочтя беловик, «приписывал» («прикладывал руку») свое имя и прозвище, растянутое по всей ширине листа грамоты: «А припись у подлинной грамоты дияка (такого‑ то)» или «А подлинная грамота за приписьюдияка (такого‑ то)». На обороте по составам^[16] столбца также прикладывал руку.

10. Младший подьячий вклеивал в столбец мездренным клеем входящий документ (челобитье), черновик ответного письма (грамоты) и другие документы, связанные с итоговым решением по челобитью.

11. Подьячий сворачивал столбец в свиток и писал на нем имя челобитчика и его адрес.

Затем подготовленная грамота или акт регистрировались в книгах приказа путем внесения краткой записи о содержании документа. В Печатном приказе подготовленному документу придавалась юридическая сила: он удостоверялся государственной печатью, заносился в регистрационные записные книги приказа, за что взималась печатная пошлина, если документ не подлежал беспошлинному запечатыванию. Привилегии в отношении беспошлинной печати грамот и актов были особой милостью царя.

Еще с XVI в. установился порядок, по которому Боярская Дума сама могла выходить к царю с докладом, прося разъяснения и окончательного разрешения какого‑ то челобитного дела. Рассматриваемые дела в Боярской Думе должны были решаться единогласно, а в ином случае докладывались царю: «А спорныя дела, которых в приказех зачем вершити будет не мочно, взносити из приказов в доклад к Государю Царю и Великому Князю Алексею Михайловичу всея Русии, и к Его Государевым Бояром и Окольничим и Думным людем. А Бояром и Окольничим и Думным людемсидети в палате, и по Государеву указу Государевы всякия дела делати всем вместе»^[17].

Большая часть времени заседаний Боярской Думы проходила без присутствия царя и была посвящена слушаниям докладных списков приказов. Роль докладчика по делу принадлежала дьяку соответствующего приказа, а решение вопроса – думным дьякам, которые могли согласиться с подготовленным приказом проектом решения, но могли и внести свои коррективы. Нередко доклады составляли основу будущих документов, например, грамот. Тогда в конце грамоты ставилась приписка: «с докладу дьяка (такого‑ то)»^[18]. Особенно сложно было решать дела, которые требовали приговора царя. Думные дьяки могли делать доклады царю во дворце, но приказные дьяки – а таких было большинство из тех, кто имел право докладывать царю, – должны были, подобно челобитчикам, находить удобные случаи на выходах царя, его богомольях или во время служб в церквях и делать царю свои доклады наспех, в весьма неподходящей обстановке^[19].

Большое значение в порядке рассмотрения челобитий подданных на имя московского царя имели приговоры Боярской Думы, связанные с ее обширной законотворческой и распорядительной деятельностью. Распорядительные формулы в приговорах Боярской Думы имели следующий вид: 1. «По государеву цареву и великого князя приказу (указу) боярин с детьми боярскими (все бояре, боярин с товарищи) приговорили»; 2. «Боярин да князь и все бояре (боярин и дьяк) приговорили»; 3. «Великий государь царь и великий князь указал, и бояре приговорили»^[20]. Третий вид придавал документу характер единоличного распоряжения царя, в котором распоряжение бояр носило условный характер и говорило лишь о согласии Боярской Думы с решением государя. Уже в конце XVII в. последняя форма приговора Боярской Думы становится основной в употреблении. Приговоры излагались на самих делах «на чем которое дело быти приговорят; приказывает царь и бояре думным дьяком пометить и тот приговор записать». Формулировка «Великий государь, слушав докладной выписки, указал и бояре приговорили» значила, что дело вершилось при участии царя. Если же Боярская Дума решала дело в отсутствие царя, то приговор имел формулировку: «По указу Великого Государя бояре той докладной выписки слушав приговорили»^[21].

Следует подчеркнуть, что укрепление царского единовластия снизило эффективность влияния института челобитья на систему управления, что отразилось на организации порядка рассмотрения челобитий в приказах. В связи с отменой Соборным Уложением (1649 г.) права подачи челобитных непосредственно царю, часть функций Челобитного приказа перешла к Расправной Палате, поэтому в 1685 г. Челобитный приказ упраздняется^[22], а его функции передаются Владимирскому Судному приказу, который, в свою очередь, объединяется в 1699 г. с Московским Судным приказом в один Судный приказ, просуществовавший всего около года – до 1700 г.

В период Средневековья жалобы (челобитные) в России были важной связью между народом и государственной властью, персонифицированной в лице царя. Челобитная в XVII в. – многофункциональный документ. Термин «челобитная» являлся в XVII в. родовым наименованием определенной группы актов (прошений, официальных заявлений, жалоб, доносов по «государеву слову и делу» и др.). В то же время слово «челобитная» использовалось и как видовое название прошения или жалобы (собственно челобитная), и как эквивалент разновидностей челобитных: управная челобитная (иск) – «заявление о назначении судебного разбирательства»; явочная челобитная (явка) – «официальное уведомление властей о чем‑ либо»; изветная челобитная (извет) – «донос по государеву слову или делу»; повинная челобитная – «признание своей вины и просьба о смягчении наказания»; мировая челобитная (мировая) – «заявление о достижении соглашения спорящих сторон до суда»; отсрочная челобитная – «просьба о переносе срока судебного разбирательства»; ставочная челобитная (ставка) – «заявление о явке на суд и об отсутствии противной стороны». Анонимные челобитные или с вымышленной подписью, в которых чаще всего содержались обвинения в адрес должностных лиц, называли «подметным письмом»^[23].

Как уже отмечалось, челобитные подавались на рассмотрение в тот приказ, в ведомстве которого находился челобитчик, или в приказ, в сферу компетенции которого входило разрешение упомянутого в челобитной вопроса. Духовенство, служилые люди, посадские, волостные и «всяких чинов» люди били челом царю о своих тяготах, обидах и разореньях. Посадские и крестьянские старосты, выборные люди несли и везли свои челобитья в Москву в царские приказы или самому царю. Но это было возможно лишь в преддверии больших праздников – на Пасху, Троицу и в Рождество, когда «холопья и простецы» могли подавать царю челобитные^[24]. Челобитные были заручные и подписные. Заручные челобитные – это всякого рода прошения «за руками» челобитчиков, т. е. за их подписью на обороте челобитной. В отличие от них подписная челобитная подписывалась челобитным дьяком по личному приказу царя. Уложением 1649 г. устанавливалась смертная казнь за составление поддельных грамот и печатей или подделку грамот и приказных писем и приставление печати к «воровским», т. е. подложным, письмам, которые именовались «нарядными письмами»^[25].

Челобитные как документы официально‑ делового характера отражали сущность правового патернализма российского самодержавия, означавшего, что без отеческой опеки царя подданные не способны сами позаботиться о собственных делах. По законам того времени всякое обращение в правительственные органы адресовалось на имя царя‑ самодержца. Челобитные представляли собой либо документы судебной (юридической) практики, либо такие, на основе которых верховная власть принимала определенное решение и издавала соответствующий официальный акт (указ), выдавала жалованную, льготную или какую‑ нибудь другую грамоту, давала указание «подписать» челобитную, т. е. сделать на ней имеющую силу указа помету о принятом решении, или же официально регистрировала чье‑ то заявление о чрезвычайном событии (побеге, неожиданной смерти, недостойном поведении, угрозе убийством или пожаром и т. п.), тем самым снимая с заявителя вину за возможные последствия произошедшего или предупреждая возможность преступления (явочная челобитная).

Текст челобитных в XVII в. имел определенную структуру, сложившуюся в течение нескольких веков, на основании традиций и обычаев документирования того времени. Верх листа именовался «головой», а площадь под текстом – «исподом». В этой части письма размещались отдельные реквизиты документа. Тексты лицевой и оборотной сторон имели четкие различия. На оборотной стороне проставлялись пометы, а адресат писался на лицевой. В начале указывался полный царский титул (титло), далее обозначался автор челобитья и перечислялись заслуги челобитчика. В заголовочной части челобитья слова «бьет (бьют) челом» (или «бьет челом и извещает», «бьет челом и являет») всегда располагались между адресатом (царским титулом) и сведениями о челобитчике. Словосочетание «бить челом» имело разные значения: либо обращаться с низким поклоном, с почтением, либо жаловаться, предъявлять иск.

Важным элементом заголовка в челобитных являлись сведения о челобитчике: его имя (обычно в уничижительно‑ пренебрежительной форме – «полуимя», как говорили в то время), отчество (или наименование по отцу), фамилия или прозвище, а также социальный статус. Эти сведения о челобитчике всегда сопровождались формулами, выражающими вассальные отношения, и были строго регламентированы. Уже в конце XV в. ставился знак равенства между отношением государя всея Руси к боярину и отношением боярина к своим холопам^[26]. С XVI в. в челобитьях стало обязательным для любого из служилых людей самого высокого ранга титулование себя холопом, а великого князя – государем. Полуимя в сочетании с термином «холоп твой» стало стандартной этикетной формулой, отражающей политическую реальность сформировавшейся централизованной монархии. Обращает на себя внимание, что в XVII в. самоназвание «холоп твой» уже осознавалось боярами и дворянами как привилегия господствующего класса, ибо не состоящие на царской службе посадские люди и крестьяне в челобитьях писались «сирота (раб) твой (ваш)»; женщины в зависимости от отношения к сословию – «сирота (раба) твоя (ваша)»; священнослужители всех рангов – «богомолец твой (ваш)»; монахини – «богомолица твоя (ваша)», а не «холопами»^[27]. Отсутствие единообразия обращений к царю в челобитьях отражало прежде всего незавершенность перехода Московского царства в XVII в. от состояния сословно‑ представительной монархии к абсолютной монархии. И хотя, по мнению ученых, абсолютная монархия в России стала складываться во 2‑ й половине XVII в., соответствующий ей государственный аппарат и правила документирования его работы сформировались только благодаря административным реформам XVIII в^[28].

Содержание текста челобитных, как правило, состояло из двух частей^[29]. В первой части содержалось изложение обстоятельств и причин вопроса, которые заставили челобитчика обратиться с официальным заявлением о чем‑ нибудь или предъявлением исковых претензий к кому‑ нибудь, либо с жалобой или просьбой. Во второй (просительной) части излагалась просьба или сообщалось о действиях, желательных для челобитчика для разрешения изложенных обстоятельств. Текст челобитной, связанный с изложением обстоятельств дела, не регламентировался и имел произвольный характер.

Часть текста челобитной, в которой заключалось содержание прошения и излагалась сама просьба, как правило, начиналась с полного титула царя («Царю государю и Великому князю…» или «Государю царю и Великому князю…») с эпитетами «милосердый» или «милостивый», в титул царицы включался эпитет «благоверная». После этого следовало предложение со сказуемым – глаголом «пожаловать» («оказать милость», «вознаградить») с обязательным дополнением «меня», «нас». В качестве второго однородного сказуемого в просьбе использовался глагол «велеть» («приказать», «повелеть») в сочетании с указанием желаемого действия: «…вели государь мне дать.»^[30]. Указом царя Федора Алексеевича 8 июня 1680 г. под страхом опалы запрещено было писать в челобитных: «…чтобы Он Великий Государь пожаловал, умилосердился, как Бог», а велено было писать: «…для прилучившегося которого наставшего праздника и для Его Государского многолетнего здравия»^[31].

Заключительная часть большинства челобитных, как правило, имела единообразную формулировку. Концовка состояла из обращения (титул царя, царицы, патриарха и т. д.) и двух глаголов «смиловаться» и «пожаловать», в результате чего челобитчик стремился усилить воздействие на адресата, например: «царь государь смилуйся пожалуй.».

Следует отметить, что челобитья не оставались без внимания власти. Хотя московские цари и видели в них «докуку безпрестанную», но ответом на них было рассмотрение затрагиваемого вопроса и чаще всего удовлетворение жалоб и ходатайств. Действительно, опыт исторического развития Российского государства в XVII в. показывает, что если правительство не контролировало количество жалоб, то возникала ситуация «смуты». Например, бояре, ставшие при царе Василии IV Иоанновиче Шуйском хозяевами московских приказов, вытесняя отовсюду служилых дворян, всячески стремились назначать «своих людей» на воеводства^[32]. Используя слабость контроля со стороны царя, воеводы стали управлять своими территориями, угнетая и без того обездоленный Смутой народ. Все челобитные на злоупотребления боярских ставленников, подаваемые в приказы, старательно прятались и оставались без расследования. Именно тогда – с начала XVII в. – ярко проявилось в России страшное зло бюрократизма («московской волокиты»), т. е. чиновный произвол безответственных и безнаказанных приказных людей, действия которых часто шли вразрез с интересами государства и подрывали доверие к царю, отделяя государя от народа.

Таким образом, институт челобитья выполнял в Московском царстве XVI–XVII вв. ряд важных социально‑ политических функций: он являлся, во‑ первых, средством снятия социального напряжения; во‑ вторых, механизмом создания органического единства народа и царя; в‑ третьих, способом юридической защиты от произвола приказной бюрократии, кассацией неправедных действий и решений местной администрации.

Наиболее употребительные в XVII в просительские документы — челобитные — не изменили своего названия, но существенно изменилась форма их написания. Согласно указу Петра I «О форме суда» (1723 г.) требовалось, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам^[33]. Это облегчало чтение и усвоение содержания челобитных, дачу указаний об исполнении (на полях против каждого пункта) и контроль исполнения.

Изложение содержания по пунктам в петровское время характерно не только для челобитных. Многие другие документы также писались по пунктам. Петр добивался краткости изложения, его последовательности, показывая личный пример редактирования и составления документов. Так, например, Генеральный регламент имел тринадцать редакций, указ «О должности Сената» — шесть и т.д.^[34].

Переписку с частными лицами составляли так называемые «просительские дела и бумаги», которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагалась просьба. Насчитывалось 12 видов прошений «тяжебные» (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), встречные (с предъявлением обратного иска против истца), мировые (о прекращении спора или иска по взаимному соглашению), доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т. п.

Второй вид просительских документов составляли жалобы. Жалобами назывались прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия низших учреждений.

Третьим видом просительских документов были отзывы — документы, подаваемые высшему уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

Большой группой документов в делопроизводстве учреждений XIX в. являлись акты. Законы понимали под актами довольно широкий круг документов. Прежде всего актами назывались документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. К актам относились также документы гражданского состояния. И, наконец, актами называли все документы, могущие служить доказательством при решении гражданских дел. О видах актов, порядке составления и засвидетельствования подробно говорится в «Законах гражданских».^[35]

Виды актов определялись их содержанием и порядком засвидетельствования. Законы предусматривали составление трех видов актов: укрепления имущества, актов состояния и актов-присутственных мест.

Самым распространенным видом являлись акты укрепления имущества. В этом случае актом назывался письменный договор, составляемый по взаимному соглашению договаривающихся сторон. По порядку засвидетельствования эти акты делились на акты крепостные, явочные и домашние.^[36]

Крепостными и явочными актами оформлялись отношения, связанные с недвижимым имуществом и крепостными людьми. Крепостными актами назывались письменные договоры, «совершаемые у крепостных дел», т. е. составленные в присутственном месте в специальных «установлениях крепостных дел».

К крепостным актам законом относились купчие (на продажу недвижимого имущества) и закладные крепости (на залог недвижимого имущества), дарственные и отдельные записи (на переход недвижимого имущества от одного лица к другому, на выдел недвижимого имущества).

Рядные записи оформляли выделение дочери недвижимого имущества в качестве приданного. К ним прилагались росписи приданому. Крепостными актами считались также мировые сделки, уступочные и запретительные загони, договоры найма, духовные завещания.

В делопроизводстве учреждений XIX в. устанавливается более четкая группировка документов в первичные комплексы и организация их хранения. Основным признаком группировки документов оставался предметно-вопросный, а главным видом первичных комплексов — дела. Корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской присутственных мест и властей. По номинальному, авторскому и хронологическому признакам группировались внутренние документы.

К делам составлялись внутренние описи документов. В описи указывались дата поступления документа в учреждение, наименование его, количество листов, страница дела и особые отметки. Благодаря этому обеспечивалась сохранность документов и быстрота поиска их в деле.

Все входящие и отпуски исходящих документов располагались внутри дела в хронологической последовательности. Листы дела нумеровались. На последней чистой странице делалась заверительная надпись, в которой указывались количество пронумерованных листов, дата и подпись секретаря или столоначальника. Дела особой важности (уголовные, счетные и др.) прошнуровывались.

Заглавие дела передавало его краткое содержание. Оно писалось на особом листе в начале дела и на обложке. На обложке, кроме того, указывались наименование учреждения, где дело было заведено, даты его начала и окончания.^[37]

1.2. Организация работы по обращениям граждан в государственных учреждениях в советское время

Социальная трансформация российского общества в ходе социалистических преобразований в XX в. привела к существенному изменению механизма подачи и рассмотрения жалоб и обращений граждан в органы власти. Самое главное изменение по сравнению с имперским периодом истории России состояло в том, что защита интересов граждан становилась уже не милостью, а обязанностью власти, и в этой связи обращения переставали выглядеть «челобитьями», они превращались в форму и инструмент политического взаимодействия власти и общества.

Следует отметить, что становление принципов регулирования работы с обращениями граждан в СССР, формирование нового по форме института обращений можно рассматривать как одну из важных частей организации строительства и управления советским государством, позволяющим более полно представить новую модель восприятия власти, определяющую в условиях высокой степени влияния официальной идеологии и политики выбор советскими гражданами стратегии своего поведения при нарушении их прав.

II Всероссийский съезд Советов 26 октября 1917 г. утвердил текст обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам». В документе указывалось: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов…»[38]. Этим постановлением действие всех государственных ведомств, должностных лиц и законодательных актов Российской империи и Временного правительства было прекращено. Вместо них вводились новые учреждения и правовые акты, утвержденные советской властью.

Одним из первых правовых документов, касающихся порядка обращений граждан в органы советской власти, стало Постановление СНК РСФСР от 6 декабря 1917 г. «Об упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве». В документе, подписанном председателем Совета Народных Комиссаров РСФСР В.И. Лениным, говорилось об окончательном упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве (бывшей Канцелярии для принятия прошений, на Высочайшее Имя приносимых) и передаче всех дел канцелярии в соответствующие советские учреждения. Проведение процедуры ликвидации одного из старейших органов Российской империи поручалось народному комиссару юстиции^[39]. Этим постановлением было определено, что теперь граждане РСФСР должны обращаться с жалобами и прошениями в создаваемые советские административные и судебные органы. Причем правосудие осуществлялось на основе законов, принятых советской властью, а при отсутствии или неполноте нового законодательства следовало руководствоваться социалистическим правосознанием. Использование законов Российской империи и Временного правительства было категорически запрещено.

В первые годы после завоевания власти главной социальной задачей советских органов стало обеспечение порядка, правильного исполнения законодательных актов пролетарского государства. Большую роль сыграли созданные отряды Красной гвардии, боевые дружины, рабочая милиция, летучие отряды, которые действовали в том числе и по жалобам населения. Еще в начале 1918 г.

В.И. Лениным в статье «Наброски тезисов постановления о точном соблюдении законов» был разработан следующий порядок рассмотрения жалоб граждан в РСФСР: должностное лицо или учреждение советской власти обязано составить краткий протокол о конфликтах, трениях и недоразумениях, «если любой гражданин Республики обжалует какое‑ то бы ни было мероприятие (или волокиту и т. п.) этого должностного лица или учреждения. Копия обязательно сообщается жалующемуся гражданину, а другая высшему учреждению… За явно неосновательное, грубым злоупотреблением являющееся требование протокола грозит преследование по суду. Отказ в выдаче протокола с ясно написанной фамилией должностного лица является тяжким преступлением по должности»^[40].

Ленинские идеи в рамках утвержденной в июле 1918 г. Конституции РСФСР легли в основу важного правового акта, провозгласившего право граждан на подачу жалобы, – Постановления VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», – установившего правовую обязанность всех должностных лиц и учреждений РСФСР принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения»^[41]. Для упрощения документооборота 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал Постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», в соответствии с которым переписка по возможности заменялась переговорами по телефону, деловые бумаги – телефонограммами, устанавливалась, а проще говоря, восстанавливалась прежняя дореволюционная делопроизводственная процедура строгого контроля за всеми распорядительными документами^[42].

Характерно, что возникновение организационных форм советского института жалобы, как и во времена петровских реформ, напрямую связывалось с созданием системы государственного контроля. В период с 1917 по 1924 г. обнаруживается ярко выраженное стремление советской власти создать целую систему специальных органов государственно‑ общественного контроля по приему жалоб и по организации процедур их дальнейшего направления для рассмотрения и принятия решений в соответствующих советских, партийных, профсоюзных или хозяйственных органах.

В апреле 1919 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли совместный Декрет «О государственном контроле», в котором содержалась критика всей постановки работы с жалобами трудящихся. Согласно этому декрету, Наркомату государственного контроля поручалось «наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением, а также образование при самом Государственном контроле особого Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц, для рассмотрения этих заявлений Государственным контролем»^[43]. В целях преодоления разобщенности различных учреждений, работающих с жалобами трудящихся, и при отсутствии единой нормативной базы постановлением Наркомата государственного контроля от 4 мая 1919 г. создается Центральное бюро жалоб и заявлений^[44], а постановлением от 24 мая 1919 г. утверждается Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений»^[45]. Бюро жалоб при Советах были созданы почти во всех губернских городах, уездах и даже ряде волостей РСФСР. С этого момента начинает формироваться единая сеть государственных специализированных органов, которые должны были способствовать активному участию граждан и их объединений в управлении делами государства. Таким образом, можно говорить о пятой попытке в истории России воссоздания Челобитного приказа как функции государства, но уже в новых политических условиях.

Положения об органах рассмотрения жалоб регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений трудящихся на основе принципов обособления от органов непосредственного административного управления, коллегиальности в принятии решения, введения порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки. Кроме этого создание таких органов позволяло власти осуществлять контроль за важным принципом свободы и добровольности жалобы, в соответствии с которым гражданин был вправе добровольно и свободно направлять в государственные органы или должностным лицам письменные и устные жалобы. Как известно, свободная подача жалоб в органы власти как в сословном, так и в правовом порядке была строго ограничена в России, начиная с царствования Петра I и до крушения самодержавия в марте 1917 г.

Эволюция развития компетенции советских бюро жалоб в целом напоминает историю формирования подобных органов в царской России. Вначале роль бюро жалоб сводилась, как у петровского генерал‑ рекетмейстера, в основном к приему и учету жалоб, а также к контролю за их рассмотрением в соответствующих ведомствах. Но в последующем, с середины 1920‑ х годов, бюро жалоб уже функционировали, как Комиссия прошений при Николае I, самостоятельно производя расследование и разрешение жалоб. Масштабы просительской корреспонденции были довольно внушительны: уже в 1919 г. Наркомат госконтроля получил 26 529 жалоб, а в 1920 г. – 48 322 жалобы^[46].

Одновременно с учреждением органов рассмотрения жалоб Декретом ВЦИК РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты» устанавливался порядок подачи обращений в любые советские органы и прописывалась процедура их рассмотрения^[47]. Важное значение этого правового акта заключалось в установлении принципа гласности, в соответствии с которым разбирательству должны были подлежать все без исключения жалобы граждан. Это стало новым явлением в праве, поскольку законодательством Российской империи строго регламентировалась возможность рассмотрения жалоб органами государственного управления, прежде всего по их содержанию.

К концу 1919 г. в стране фактически существовали три самостоятельные системы контроля, которые рассматривали поступающие жалобы: Наркомат государственного контроля, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции. Но поток жалоб и заявлений в высшие государственные органы, а также ходатаи с мест, попадавшие на прием к партийным и советским руководителям с рассказами о нерадивости должностных лиц и бюрократизме местных органов, свидетельствовали о том, что граждане по‑ прежнему удалены от управления и не выступают как активная, инициативная сила, защищающая общественные интересы^[48]. Поэтому следующим шагом по созданию специальных органов контроля стало принятие ВЦИК РСФСР декрета от 8 февраля 1920 г. о реорганизации Наркомата государственного контроля в Наркомат Рабоче‑ крестьянской инспекции (НК РКИ, Рабкрин) с целью «орабочения» и «окрестьянивания» госконтроля, усиления борьбы против бюрократических проявлений в работе госаппарата^[49].

Процесс «орабочивания» отразился и в деятельности центральных бюро жалоб местных отделений, которые были сохранены в составе РКИ. Бюро жалоб проводили большую работу по проверке, расследованию жалоб и заявлений трудящихся с привлечением к этому делу широкого актива из рабочих и крестьян. Расследование многих жалоб осуществлялось силами отдела летучих ревизий при Центральном бюро жалоб РКИ. Этот отдел расследовал жалобы на действия органов и должностных лиц, а также содействовал деятельности других отделов. Летучие ревизии проводились быстро, в большинстве случаев в три‑ четыре дня. За 1920 г. были произведены 154 такие ревизии. Они охватили почти все органы центрального управления РСФСР^[50].

В условиях новой экономической политики, приведшей к либерализации экономической жизни, возросла значимость устойчивости политических структур и отношений, поэтому не случайно был взят курс на значительное усиление сигнальной системы в виде сети различных структур по приему жалоб и заявлений граждан. Постановлением Президиума ВЦИК от 30 июня 1921 г. «О порядке подачи жалоб и заявлений» было установлено, что прием обращений граждан, кроме Центрального бюро жалоб РКИ, ведет также непосредственно Президиум ВЦИК, где для этого был создан специальный отдел^[51]. После этого такие же подразделения по работе с обращениями трудящихся были созданы во всех центральных и местных государственных ведомствах, а также на предприятиях и в учреждениях. Кроме того, решением X съезда РКП(б) в марте 1921 г. в центре, областях и губерниях создавались партийные контрольные комиссии, которые принимали жалобы и заявления не только от членов партии, но и от беспартийных^[52]. В связи с расширением состава различных структур, занимавшихся приемом жалоб от населения, большое значение в формировании общегосударственной системы работы с обращениями трудящихся имел декрет ВЦИК от 9 января 1922 г., которым на РКИ возлагался ряд дополнительных обязанностей, в том числе систематический контроль за состоянием приема и рассмотрения жалоб во всех государственных и общественных организациях^[53].

О масштабах обращений, трудящихся в реорганизованный контрольный орган говорят цифры, приведенные наркомом РКИ В.В. Куйбышевым на XIV съезде РКП(б): «По 51 губернии за 1924 г. в органы ЦКК и РКИ было 17 тысяч жалоб, из них 61 % на работу госаппарата. а за 9 месяцев 1925 г. количество жалоб возросло почти вдвое.»^[54] В решениях партийного съезда было записано: «…обратить особое внимание на работу по приему и по разбору жалоб и заявлений рабочих и крестьян»^[55].

С 1924 г., после смерти В.И. Ленина, начинается постепенный процесс ревизии ленинского плана РКИ, выразившийся в децентрализации системы государственного контроля, в том числе за состоянием работы с обращениями трудящихся. Как и в XIX в., центральный аппарат технически не смог справиться с потоком жалоб и был вынужден изменить сформированный в начале 1920‑ х годов порядок, переводя сеть ранее независимых бюро жалоб на уровень и в подчинение региональной и местной власти. При каждом исполкоме областных и местных Советов создавались свои бюро жалоб, которые рассматривали под руководством председателя исполкома все жалобы, возникающие на местах. Ситуация повторилась, как это уже было в царской России: разбором жалоб стали заниматься те, на кого жаловались. При дальнейшей децентрализации контроля в конце 1930‑ х годов эти бюро жалоб были также реорганизованы, а обязанность рассмотрения жалоб стала возлагаться не на специальные органы, а на всех должностных лиц, окончательно придавая процессу рассмотрения жалоб субъективный характер.

В условиях социальных отношений советского общества жалоба оказалась весьма востребована, поскольку воспроизводила старинный и понятный населению порядок челобитья о милости. Так, несмотря на строгости того сурового времени, жалобы, написанные самому И.В. Сталину или другим членам Политбюро ЦК ВКП(б), давали для просителя практически всегда положительный результат. Понятно, что эти жалобы редко попадали непосредственно на стол к вождям, но тем не менее в адрес местных властей всегда приходили уведомления, как правило, следующего содержания: «ЦК ВКП(б). Особый сектор. Пересылаем полученное на имя т. Сталина заявление для рассмотрения. О последующем распоряжении просьба сообщить заявителю и в копии Особому сектору ЦК, 5 часть»^[56]. Несмотря на то, что в пришедшей из столицы бумаге содержалось слово «просьба» и не было никакого намека, как следует поступить, руководители местных партийных и советских органов тут же бросались удовлетворять жалобу.

В середине 1930‑ х годов ЦК ВКП(б) организует большую кампанию по пропаганде бюро жалоб, направленную на их развитие. На районном уровне такие структуры существовали в райисполкоме и его отделах, роно, райздраве, райсобесе, райжилотделе, домтресте, районном рабочем кооперативе, райфо, райсберкассе, райжилсоюзе, отделе связи, в райпрокуратуре. Прием жалоб был организован и на предприятиях, причем бюро жалоб имелись, например, в отделах рабочего снабжения, завкомах, фабкомах, цехкомах заводов и фабрик, а на селе бюро жалоб создавались при сельсоветах, колхозах и МТС. К 1934 г. в СССР было около 23 тыс. таких структур[57]. Особо следует остановиться на рассмотрении деятельности местных бюро жалоб: как они работали с письмами, как их расследовали, какие ответы давали. Не вхождение в структуру органов исполнительной власти и элементы «экстерриториальности» бюро жалоб были той особенностью, которая позволяла им стать реальным механизмом обратной связи системы управления. Советские люди шли со своими жалобами не в местный орган – через него они обращались к власти в целом. Поэтому, если указанные в письме вопросы выходили за рамки компетенции местного органа РКИ, бюро жалоб имело возможность решать их через вышестоящие органы, а не посылать по инстанциям самого заявителя.

На протяжении 1920‑ 1940‑ х годов районные организации были довольно свободны и независимы в том, что касалось работы с письмами трудящихся. От них зависело не только содержание ответа, но и его сроки. Именно райком ВКП(б) контролировал весь этот процесс в отсутствие (невозможность) контроля центра. Район являлся важным звеном не только потому, что действовал относительно автономно, но и потому, что концентрировал все недостатки сложившейся системы, страдавшей от бюрократических болезней: недостаточного учета прохождения жалоб, в особенности в кооперативных и хозяйственных организациях, кабинетного метода расследования жалоб путем запросов сведений о разного рода переписке, нехватки средств и персонала, невозможности реального отслеживания писем, длительных сроков почтовой доставки. Не было достаточного контроля за результатами по жалобам, пересылаемым в другие организации, в особенности по райфо. Часто на районном уровне просто не хватало работников для рассмотрения жалоб, а массовые организации содействия РКИ к этой работе не привлекались. О том, что работа по рассмотрению писем граждан на местах исполнялась с трудом, говорила заведующая Объединенным центральным бюро жалоб РКИ М.И. Ульянова на XVII съезде ВКП(б) в феврале 1934 г.: «Жалобы застревают в районном звене. Работа с жалобами как центральных, так и областных (краевых) органов упирается сейчас прежде всего в районное звено»^[58].

В начале 1934 г. И.В. Сталин заявил, что надобности в ЦКК – РКИ не существует, так как нужна «такая организация, которая, не задаваясь универсальной целью инспектирования всех и вся, могла бы сосредоточить все свое внимание на работе по контролю, на работе по проверке исполнения решений центральных учреждений советской власти»^[59]. Это означало, что рассмотрению индивидуальных жалоб придавалось второстепенное значение.

Решением XVII съезда ВКП(б) в феврале 1934 г. прежняя система партийно‑ государственного контроля в виде ЦКК – РКИ упразднялась^[60]. Аппарат Наркомата РКИ передавался в состав Комиссии советского контроля, а аппарат ЦКК – в создаваемую Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б)^[61]. Реформа означала встраивание системы контроля в вертикаль исполнительной власти, т. е. вместо независимой всесильной организации, имеющей массовую опору в низах, была создана децентрализованная, лишенная силы система контроля, а трудящиеся от участия в деятельности органов контроля практически отстранялись. Но в задачу созданных контрольных органов по‑ прежнему входили вопросы работы с жалобами населения. Постановление ВЦИК от 1 июля 1934 г. «Об упорядочении дела рассмотрения и разрешения жалоб» определило порядок приема жалоб, их направление и рассмотрение в исполнительных комитетах и советах, а также установило обязательность проверок сведений, сообщаемых в органы печати, о нарушениях в работе учреждений и должностных лиц. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых (областных) органах – не свыше одного месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев – не свыше 15 дней, в районных и городских органах, соответственно, не позже 20 и 7 дней^[62].

Система государственного контроля и организация работы с жалобами в центре и на местах, сложившаяся к 1941 г., в основном сохранялась и во время войны. Резкое падение жизненного уровня в годы войны, исключительное физическое и психологическое напряжение и истощение, усталость от некомпетентных решений, злоупотреблений властей становились поводом для обращений граждан в органы власти. Жалобы часто были связаны с продовольственными затруднениями, дороговизной, недостатком топлива, ростом числа эпидемических заболеваний^[63]. Много поступало заявлений от эвакуированного населения, которое жаловалось на бездействие местных властей, неудовлетворительное материальное положение, плохие жилищные условия. Эвакуированные также писали и о плохом отношении к ним со стороны местного населения^[64].

В годы войны работа по совершенствованию государственного аппарата не останавливалась. В 1943 г. Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» с указанием сроков хранения для каждой категории документов[65]. Этот нормативный документ действовал до 1957 г. В нем имелись указания о документировании работы с жалобами населения, направленные в органы власти. После окончания Великой Отечественной войны советский государственный аппарат постепенно был перестроен применительно к условиям мирного времени, к задачам восстановления и развития народного хозяйства. При этом институт жалобы продолжал использоваться как действенный инструмент контроля за работой государственного аппарата.

Великая Отечественная война изменила не только состав и демографический баланс советского общества, но и внесла коррективы в систему ценностей и жизненные стратегии граждан. Письма «во власть» отражали динамику произошедших изменений в общественных настроениях и функционировании патерналистской модели с точки зрения побудительных причин, форм и методов апеллирования к власти^[66]. В партийные и административные органы по‑ прежнему поступал большой поток жалоб от рабочих предприятий и колхозников на тяжелые условия труда, бытовую неустроенность, плохое продовольственное снабжение.

В 1946 г. союзно‑ республиканский Наркомат государственного контроля был преобразован в Министерство государственного контроля СССР, сохранившее в своем составе специальный отдел жалоб. Разъяснения по технологии работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан были отражены в «Инструкции по делопроизводству в сельских Советах депутатов, трудящихся РСФСР», утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 17 января 1948 г. В инструкции был детально прописан порядок приема предложений, заявлений и жалоб трудящихся, их регистрация, направление на рассмотрение и контроль за их прохождением^[67].

После смерти И.В. Сталина в марте 1953 г. в органы прокуратуры и ЦК КПСС стали поступать многочисленные заявления и жалобы осужденных и их родственников по поводу пересмотра ранее возбужденных уголовных дел, в которых указывалось на несоответствие между тяжестью наказания и совершенным преступлением. Их объем был столь велик, что уже в мае 1954 г. по решению Президиума ЦК КПСС была образована Центральная комиссия по рассмотрению жалоб граждан, осужденных за «контрреволюционные» преступления (статья 58 УК РСФСР 1928 г.). Вскрывались многочисленные факты нарушения законности в процессе следствия и необоснованного привлечения к уголовной ответственности граждан, что влекло пересмотр их дел, смягчение формулировок обвинения, сокращение сроков наказания до фактически отбытого^[68]. В дальнейшем систематический анализ жалоб и заявлений стал важной государственной функцией, суть которой была сформулирована в Приказе Генерального прокурора СССР от 14 декабря 1957 г. «О работе органов прокуратуры по разрешению жалоб и заявлений граждан» и в его Письме от 29 октября 1958 г. «Об улучшении работы по рассмотрению писем, жалоб и заявлений граждан».

На XX съезде КПСС в феврале 1956 г. само социалистическое государство впервые было показано как аппарат подавления советского общества^[69]. Но за простой констатацией фактов, в том числе подтверждением неэффективности системы госконтроля и института жалобы, а также некоторых наиболее неотложных и пропагандистских мер по ограничению диктата номенклатурного аппарата, не последовало теоретического обоснования новых изменений. Борьба со следствиями, а не с причинами привела к рецидивам диктатуры представителей политических и экономических структур государства^[70].

Поток жалоб в партийные и советские органы подтверждал, что ведомственность, местничество, бюрократизм превратились из недостатка в практически неконтролируемое устойчивое состояние. В начале 1957 г. на Февральском пленуме ЦК КПСС было принято решение о коренной перестройке аппарата государственного контроля, деятельность которого предполагалось сосредоточить в экономических административных районах страны. Государственный контроль начал искать новые организационные формы и методы работы, а правильнее сказать, возрождать методы широкого привлечения, трудящихся к контрольной работе^[71]. Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР от 23 августа 1957 г. Министерство государственного контроля СССР было упразднено и образована Комиссия советского контроля Совета Министров СССР^[72]. Но это было не просто возвращение старого названия контрольного органа середины 1930‑ х годов. Всю контрольную работу комиссии предполагалось вести совместно с местными партийными, советскими органами и общественными организациями, привлекая к контролю широкие массы трудящихся, в том числе для рассмотрения писем, поступающих в бюро жалоб и заявлений^[73].

В этот период жалобы все больше рассматривались как наиболее действенный способ, рассчитанный на установление доверительных отношений населения с властью. Не случайно в августе 1958 г. ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся»^[74]. Анализ практики рассмотрения жалоб трудящихся, проделанный при подготовке этого партийного документа, показал, что неуклонное соблюдение существующих норм, добросовестный, чуткий, внимательный подход к каждой жалобе, проверка исполнения значительно снижали количество жалоб. Принятые на основе постановления ЦК КПСС решения местных органов власти усилили значение таких юридических гарантий, как соблюдение сроков и порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан^[75]. В этом же направлении шла разработка мер по улучшению работы с обращениями граждан в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября 1959 г. «О состоянии работы по рассмотрению заявлений и жалоб, трудящихся в учреждениях и организациях Вологодской области»^[76] и в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 г. «О мерах по устранению канцелярско‑ бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан»^[77].

С позиции новых директивных документов о рассмотрении жалоб была разработана нормативно‑ методическая база в области развития советского делопроизводства: Постановление Совета Министров РСФСР «Об утверждении Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» (1958 г.) и Постановление Совета Министров РСФСР «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР» (1961 г.)^[78].

Одним из недостатков в организации института жалоб было то, что Комиссия советского контроля Совета Министров СССР не имела своей «вертикали». Самостоятельность республик в вопросах государственного контроля приводила к обособленности комиссий друг от друга и исключала возможность выработки единых форм и методов контрольной работы для справедливого разрешения жалоб населения. Поэтому Комиссия советского контроля Совета Министров СССР была реформирована согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 июля 1961 г. № 644 «О преобразовании Комиссии советского контроля Совета Министров СССР в союзно‑ республиканский орган и мерах усиления контроля за исполнением решений Партии и Правительства»^[79]. Преобразованный орган, получивший название Комиссии государственного контроля Совета Министров СССР, создал в стране более разветвленную систему контроля, что выразилось в образовании групп госконтроля во всех автономных республиках, краях и областях, что в целом обеспечивало более оперативную реакцию на письменные и устные обращения граждан^[80].

По решению Ноябрьского (1962 г.) пленума ЦК КПСС для создания системы постоянно действующего, единого партийного и государственного контроля с широким участием в нем трудящихся и их общественных организаций был учрежден Комитет партийно‑ государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР^[81]. Одна из основных задач этого органа заключалась в оперативном реагировании на жалобы и заявления трудящихся. Для этого создавалась «вертикаль» из союзного, республиканских, краевых, областных, городских и районных комитетов партгосконтроля^[82].

Унифицированные нормы, имеющие общий характер для всех союзных и автономных республик, например о предельных сроках, документированном порядке рассмотрения и разрешения жалоб, в различных учреждениях страны при новой системе партийно‑ государственного контроля были установлены в соответствии с «Примерной инструкцией о делопроизводстве в совнархозах, министерствах и ведомствах РСФСР, Советах Министров автономных республик и исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся», утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 сентября 1961 г. «О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР»^[83] и «Основными правилами постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», утвержденными в 1963 г. Главным архи