Тема 9 Участие прокуроров в совершенствовании законодательства

Прокуратура не относится к законодательной власти. Но это не означает, что прокуратура должна быть отстранена от законопроектной работы Парламента. По Консти­туции Казахской ССР 1978 г. прокурор Казахской ССР обла­дал правом законодательной инициативы. Однако Конститу­ция Республики Казахстан 1995 г. за Генеральным прокуро­ром не предусматривает такого права. Осуществляя надзор за соответствием законов, других нормативных правовых актов Конституции, выступая от имени государства в суде, осуще­ствляя другие полномочия, органы прокуратуры накапливают громадный фактический материал, характеризующий качество и эффективность законодательства, выявляющий его недостатки и противоречия и т.д. Никакой другой государственный орган не может оценивать уровень соответствия Конституции действующего законодательства, как прокуратура, ибо другие контролирующие органы государства имеют дело лишь с от­дельными отраслями и частями законодательства.[24] А прокура­тура имеет реальную возможность оценивать уровень, каче­ство, эффективность и жизнеспособность национального за­конодательства системно, целостно, объективно. Ныне юридически не закреплено право участия про­куратуры в законопроектной работе Парламента. Руководство Парламента, особенно Мажилиса Парламента, практикует при­глашение представителя прокуратуры на заседания комитетов, пленарные заседания. Такая практика, несомненно, имеет по­ложительное значение. Было бы целесообразным закрепление участия в законопроектной работе представителя прокурату­ры в регламентах Парламента, Сената и Мажилиса. Такое рег­ламентирование повысило бы ответственность обеих сторон за качество законопроектов. Здесь есть определенные нюансы, связанные со статусом Парламента и прокуратуры. Депутаты могут не соглашаться с мнением прокуратуры и принять закон по своему усмотрению. Депутаты могут прислушаться к мне­нию прокуратуры и с учетом его принять закон. Даже в случае принятия закона с учетом предложений прокуратуры она не должна лишаться права опротестования закона, который впо­следствии может быть признан противоречащим Конституции. Несмотря на это, участие представителя прокуратуры в зако­нодательной работе Парламента минимизирует возможность принятия неконституционных законов, будет способствовать совершенствованию законодательства. Участие прокуратуры в законопроектной работе может осуществляться путем:

включения ее представителя в состав рабочих групп при разработке проектов законов;

передачи законопроектов на официальные заключения; приглашения представителя прокуратуры для разъяснения ее позиции по законопроектам в комитетах, на пленарных за­седаниях и т.д.

В укреплении законности в государстве, создании обстановки, исключающей различного рода правонарушения, важное значение имеет правовое воспитание граждан. Формирование правового го­сударства, реформа политической системы и внедрение новых форм хозяйствования требуют принятия эффективных мер по правовому воспитанию населения, организации юридического всеобуча как единой общегосударственной программы, охватывающей все слои трудящихся, все кадры как в центре, так и на местах.

Практика прокурорского надзора за исполнением законов убе­дительно подтверждает, что некоторые должностные лица допус­кают нарушение закона не " по злому умыслу", а вследствие своей юридической неосведомленности. Так же как и при привлечении к уголовной ответственности несовершеннолетних, в особенности под­ростков, устанавливается, что отдельные из них, совершая уголов­но-наказуемые правонарушения, не знали об их криминогенном характере.[25]

Органам прокуратуры с первых лет их существования принадлежит ведущая роль в деле правового воспитания населе­ния в духе уважения к законам и правилам общежития, неприми­римости к любым нарушениям законности и установленного право­порядка.

В настоящее время в условиях формирования правового госу­дарства сфера деятельности прокуроров и следователей в право­вой пропаганде значительно расширена. Речь идет не только о пра­вовом воспитании населения, но и о повышении правовой культуры в деятельности государственных органов, ведомств, общественных организаций и должностных лиц. Многие должностные лица, имеющие высшее экономическое, техническое образование, обучаясь в юридических вузах, получают высшее юридическое образование. В преподавании курса правовых дисциплин наряду с профессорско-преподавательским со­ставом принимают участие наиболее теоретически подготовленные прокуроры.

Всей своей деятельностью прокуратура способствует воспита­нию должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполне­ния своих конституционных обязанностей, соблюдения законов и правил общежития. Пропаганда права является наиболее эффек­тивным средством по выполнению этой задачи, одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры на современном этапе. Это означает, что какое бы должностное положение работ­ник прокуратуры низанимал, каким бы участком надзора за ис­полнением законов он ни ведал, пропаганда права действующего, а также вновь принятого законодательства является его обязатель­ной функцией.

Передовая практика прокуроров по осуществлению правовой пропаганды выработала основные направления в этой работе, кото­рые в настоящее время являются актуальными. Эти направления заключаются в следующем:

способствовать успешному решению задач, стоящих перед государством в процессе преобразования всех сфер государствен­ной и общественной жизни, увязывая правовую пропаганду с курсом на социально-экономическое развитие страны, всемерное раз­вертывание демократии;

опираясь на трудовые коллективы и общественные органи­зации, создавать обстановку нетерпимости к таким антисоциальным явлениям как хищение общегосударственного и общественной имущества, имущества, находящегося в частной собственности, взяточничество, спекуляция, пьянство, наркомания, пренебрежительное отношение к правилам общежития;

раскрытие возможностей трудовых коллективов в форми­ровании уважительного отношения к общегосударственной собст­венности, как всенародному достоянию, к источнику повышения благосостояния людей;

разъяснять при этом их права и обязанности в решении общегосударственных задач, закрепленных в Конституции Республики Казахстан, в законах о труде, трудовых коллективах, госу­дарственном предприятии (объединении), кооперативах, предпри­нимательской и индивидуально-трудовой деятельности и т. д.;

обеспечение всемерной защиты прав и законных интересов граждан, борьбы с фактами бездушного отношения к судьбам лю­дей, проявлениями бюрократизма, формализма, ведомственности, случаями зажима критики, со всем тем, что препятствует оздоров­лению нашего общества; при этом особо подчеркивается роль судебных и прокурорских органов в защите чести и достоинства граждан;

раскрытие возможностей граждан способствовать укреплению законности и правопорядка в стране, борьбе с уголовной пре­ступностью, созданию обстановки нетерпимости к лицам, совершаю­щим различного рода правонарушения, устранению причин и усло­вий, способствующих этим негативным явлениям;

использование возможностей творческих организаций — кино, радио, телевидения, иных средств массовой информации для пропаганды деятельности органов прокуратуры; показ образцового исполнения своих обязанностей прокурорами и следователями, фор­мирование общественного мнения о политическом и государствен­ном назначении органов прокуратуры и роли в укреплении закон­ности и правопорядка в стране. Это особенно необходимо в настоя­щее время, когда в связи с ростом преступности и ухудшением ее криминогенной характеристики в существенной степени снизились престиж и авторитет органов прокуратуры.

Важное место в работе органов прокуратуры занимает воспи­тание подрастающего поколения и молодежи в духе неуклонного исполнения требований закона, формирования у них активной жиз­ненной позиции, нетерпимого отношения к нарушениям и нарушителям законов. Особенно активно эта работа проводится среди участников так называемых неформальных объединений молодежи. Правовоспитательная деятельность среди несовершеннолетних имеет важное предупредительное значение в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Проводимые социологические исследования показывают, что многие не­совершеннолетние, как из учащейся, так и из рабочей молодежи, не имеют элементарных правовых знаний. Они не знают, с какого возраста несовершеннолетние подлежат привлечению к уголовной ответственности, какие виды ответственности предусмотрены за­коном, какие противоправные действия уголовно наказуемы и т. д. Специальные лекции и беседы следователи и прокуроры проводят среди родителей, должностных лиц и других работников государ­ственных органов и общественных организаций, занимающихся вос­питанием несовершеннолетних. Определенная работа проводится прокурорами среди преподавательского состава школ, профессио­нально-технических училищ, средних и высших учебных заведе­ний, педагогов и воспитателей исправительных учреждений.

В деятельности органов прокуратуры за период их существо­вания сложились различные формы правовой пропаганды. Наибо­лее распространенными из них являются: доклады, лекции, бесе­ды, вечера вопросов и ответов, встречи за " круглым столом", вы­ступления в печати, по радио и телевидению.

Говоря об эффективности различных форм правовой пропа­ганды, следует выделить те из них, которые позволяют прокурору встретиться непосредственно с гражданами. Преимущество докла­дов, лекций и бесед состоит в том, что люди слышат живое слово прокурора и следователя, могут задать им волнующие их вопросы и получить на них ответы, высказать свои предложения по обсуж­даемой проблеме. Живое впечатление о встрече с прокурором или следователем оставляют вечера вопросов и ответов. Они организу­ются во Дворцах культуры, клубах, кинотеатрах, в жилищно-эксплуатационных управлениях, на предприятиях, в общественных организациях, в учебных заведениях. Участники таких встреч по­лучают ответы на заданные ими вопросы, в то же время могут обратиться к прокурору с жалобой или заявлением о нарушенном праве. Сообщение граждан о каком-либо правонарушении служит для прокурора поводом к возбуждению уголовного дела. Однако в какую бы форму ни было облечено выступление прокурора — док­лад, беседа, статья в печати, выступление по радио или телевиде­нию — оно не должно носить назидательного характера, содержать изложение общеизвестных истин. Это не производит должного эмо­ционального воздействия на читателей и слушателей. Прокуроры активно участвуют в правовом всеобуче, в работе народных уни­верситетов правовых знаний. Работая в качестве лекторов, дека­нов, руководителей семинаров, симпозиумов, прокуроры активно влияют на формирование правосознания тех, кто там занимается.

Наиболее опытные и квалифицированные прокуроры прини­мают участие в работах республиканских, краевых и областных школ должностных лиц хозяйственных, кооперативных, коммерче­ских, акционерных объединений. Доведение до руководителей и иных должностных лиц вновь принятых законов способствует исключе­нию у них правового нигилизма, пониманию ими своей ответствен­ной роли за состояние законности на вверенных предприятиях, в кооперативных и коммерческих объединениях.

Поддерживая тесные деловые контакты с органами общест­венной самодеятельности, прокуроры оказывают им необхо­димую правовую помощь. Они проводят также праворазъяснительную работу в местных органах добровольного общества борьбы за трезвость.

Значительное место в правовой пропаганде занимают сообще­ния прокуроров и следователей на собраниях трудовых коллекти­вов и общественных организаций о результатах проведения прове­рок, соблюдении законности на проверяемых предприятиях, в уч­реждениях и организациях. При принесении протеста на противо­речащий закону правовой акт или представления об устранении нарушений закона прокурор принимает участие в его коллегиальном рассмотрении тем органом, куда направлены протест или представление. Если установленные нарушения закона носят распространенный харак­тер, то представление по предложению прокурора обсуждается на собрании коллектива трудящихся или общественной организации. Выступление прокурора при таких обсуждениях является эффек­тивной формой пропаганды права и закона, служит важным сред­ством предупреждения нарушений законности.

В условиях гласности и демократии стало обязательным пра­вилом информировать трудящихся о совершенных преступлениях и причинах, им способствовавших. Недостаточная информация о совершенных правонарушениях порождает различного рода слухи и домыслы, сеет сомнение в возможности правоохранительных ор­ганов обеспечить безопасность граждан, создать обстановку закон­ности, успешно раскрыть и расследовать преступления. В этой свя­зи важно — при неуклонном соблюдении требований закона о тай­не следствия, — чтобы население города, района, рабочего поселка было своевременно осведомлено о совершенных преступлениях общеуголовного характера (убийства, бандитские на­леты, разбойное нападение и т. д.). Если совершенное преступление связано с производственной деятельностью (хищение, взяточниче­ство, нарушение законов об охране труда и техники безопасности и др.), следователь или прокурор должны информировать об этом трудовой коллектив или общественную организацию. При этом прокурорам следует избегать стремления к сенсационности при подго­товке информации о совершенных преступлениях. Подчас средства массовой информации с подачи прокуроров и следователей нагне­тают общественное мнение против лица, подозреваемого в совер­шении преступления, хотя его вина еще не доказана, и суд не при­знал его лицом, совершившим преступление, и не назначил ему меру уголовного наказания. Это в существенной степени осложняет раскрытие и расследование преступлений и нередко влечет за со­бою постановление судом неправосудных приговоров. При всех ус­ловиях это влечет за собою нарушение конституционного принципа презумпции невиновности.

Выступления журналистов в печати, по радио и телевидению на юридические темы имеют немаловажное значение в пропаганде права. Однако многие из журналистов являются лицами, юридиче­ски не осведомленными и потому допускают неточности и ошибки в юридической оценке правонарушения, искажают их фактическую сторону. Все это отрицательно влияет на формирование общест­венного мнения, отношение трудящихся к правоохранительным органам и их работникам. Во избежание этого прокуроры устанав­ливают деловые контакты с работниками средств массовой инфор­мации. Прокуроры систематически встречаются с журналистами на пресс-конференциях, за " круглым " столом", информируют их о деятельности прокуратуры и характере принимаемых решений. Журналисты приглашаются на заседания коллегий Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, прокуратур областей.

Когда требуется опубликовать в печати материал о раскры­тии и расследовании преступления со сложными доказательствами или о проведенной многоплановой общенадзорной проверке, обя­занность прокурора состоит в том, чтобы оказать помощь журнали­сту в изложении фактической стороны.

В прокуратурах областей правовая пропа­ганда развивается на основе специализации. Это означает, что по конкретным проблемам выступают прокуроры и следователи, в со­вершенстве владеющие законодательным материалом. Например, прокуроры управлений и отделов общего надзора выступают на темы, связанные с соблюдением государственной и трудовой дис­циплины, об охране общегосударственной собственности, об испол­нении законов о труде, о соблюдении законов в коммерческой ипредпринимательской деятельности и т. д. Прокуроры управлений и отделов по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия выступают по проблемам, связанным с борьбой с преступностью, раскрытием и расследованием престу­плений, пресечением и предупреждением правонарушений и т. д. Специальные темы докладов и бесед поручаются прокурорам, осу­ществляющим надзор за исполнением законов о несовершеннолет­них. Прокуроры, осуществляющие надзор в гражданском судопро­изводстве, посвящают свои выступления соблюдению законов о се­мье и браке, праве граждан на жилище, пра­вовому оформлению различного рода сделок, охране чести и досто­инства граждан и т. д.

Практика вырабатывает новые, современные формы правовой пропаганды, которые получают широкое применение. Так, многие прокуроры в борьбе с бесхозяйственностью, расточительством, вы­пуском недоброкачественной продукции стали широко применять фотографию и киносъемку. При реализации итогов общенадзорных проверок производится демонстрация этих материалов на собрани­ях трудовых коллективов. Фотоснимки публикуются в местной пе­чати, демонстрируются по телевидению. Чтобы показать, насколь­ко эффективно и действенно вмешательство прокурора, практику­ется изготовление социальных стендов, на которых помещаются фотоснимки, сделанное в период проверки, и те, на которых отра­жено положение после вмешательства прокурора.

Положительные отклики получает и такая форма правовой пропаганды, как радио- и телерепортажи, которые ведутся проку­рором с территории предприятия, где им установлены нарушения закона.

Целенаправленная правовоспитательная деятельность про­куратуры, проводимая в координации с трудовыми коллективами и опирающаяся на помощь широкой общественности, способствует укреплению законности, успешной борьбе с преступностью, сокра­щению случаев алкоголизма и пьянства, нарушений трудовой и государственной дисциплины на предприятиях, в учреждениях и в организациях.

Там, где активно ведется правовая пропаганда среди работни­ков государственного аппарата, актива местных органов власти и управления, заметно сокращается число незаконных и необосно­ванных приказов, решений и иных нормативных актов, меньше допускается нарушений прав и законных интересов граждан. Гене­ральным прокурором поставлена задача совершенствования рабо­ты органов прокуратуры по правовой пропаганде. Это прежде всего выражается в повышении ответственности каждого работника за безупречное выполнение этих обязанностей, в крутом повороте от количества к качеству проводимых прокуратурой мероприятий по пропаганде законов. Между тем в ряде прокуратур недооценивает­ся политическое и процессуальное значение этой работы; нередко она носит абстрактный, чисто " просветительский" характер и не увязывается с состоянием законности, правопорядка, структурой и динамикой преступности в районе, городе, области, республике. Глубокий анализ состояния законности и преступности нередко подменяется набором отдельных фактов преступных проявлений, главным образом сенсационного характера. Не всегда раскрывают­ся причины и условия, способствовавшие совершенному преступ­лению. В лекциях и докладах подчас содержатся общие положения об укреплении законности, но они не увязываются с задачами кон­кретного трудового коллектива или общественной организации по укреплению трудовой дисциплины, борьбе с хищениями и т. д. Не все прокуроры и следователи тесно связаны с предприятиями, уч­реждениями и организациями, бывают там лишь в связи с каким-либо чрезвычайным происшествием или плановой проверкой со­стояния законности.

В правовой пропаганде превалируют проблемы уголовного и уголовно-процессуального права. В то же время недостаточное вни­мание уделяется проблемам гражданского, жилищного, семейного, земельного права, законам об охране здоровья, природоохранному законодательству. Между тем в судах в порядке гражданского су­допроизводства рассматривается немало " конфликтных" ситуаций, возникновение которых связано только с незнанием законов ее участниками.

Важность назначения правовой пропаганды в деле укрепле­ния законности определяется и тем, что за ее состояние в подчи­ненных органах несут личную ответственность руководители управ­лений и отделов Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, прокуроры областей, транспортные и воен­ные прокуроры.

За последние годы в связи с расширением полномочий трудо­вых коллективов и общественных организаций центр тяжести по правовой пропаганде перенесен в коллективы и организации. Работники прокуратуры планируют и ведут работу по правовой пропаганде в тесном контакте с руководством трудовых и профсо­юзных органов, советами трудовых коллективов. Это позволяет в максимальной степени учесть состояние трудовой и государствен­ной дисциплины на предприятиях, уровень обеспечения законно­сти и правопорядка, использовать конкретные факты преступных проявлений и иных нарушений законов. Упор при планировании и организации этой работы делается на те предприятия, где распро­странены хищения, нарушения государственной и трудовой дисци­плины и другие правонарушения.

Организационные функции по ведению правовой пропаганды на местах осуществляют отделы по систематизации и пропаганде законодательства. Не подменяя ру­ководителей органов прокуратуры, эти работники ориентируют прокуроров и следователей на максимальное использование в пра­вовой пропаганде всех форм и всех средств массовой информации. Они оказывают методическую помощь в правильной постановке пропаганды на местах, выявляют и распространяют положитель­ный опыт, готовят материалы на заседания коллегий, представля­ют наиболее активных и инициативных прокуроров и следовате­лей, участвующих в правовой пропаганде, к поощрению. Наконец, они разрабатывают и направляют на места методические пособия, рекомендации практического характера, лекции по наиболее акту­альным проблемам законности.

Нарушения государственной дисциплины нередко связаны с недостатками матери­ально-технического обеспечения, отсутствием контроля в ценооб­разовании, которые сами по себе являются следствием нарушений государственной дисциплины. Использование прокурорами полу­ченных рекомендаций способствует более активному их вмешатель­ству в экономическую сферу и хозяйственную деятельность.

Содержащиеся в методических указаниях рекомендации по­казывают, как надо доходчиво и убедительно разъяснять нераз­рывное единство прав и обязанностей граждан (прокуроры и следователи чаще говорят о правах граждан, а мало или вовсе не гово­рят об их обязанностях).

Генеральная прокуратура Республики Казахстан стремится устранить трафарет в формах и методах ведения правовой пропа­ганды. Одно дело, когда пропаганда ведется среди руководителей предприятий и иных должностных лиц, другое — когда прокурор выступает среди населения, третье — когда перед ним учащиеся школ или ПТУ. Независимо от темы выступления и состава ауди­тории прокурорам и следователям надлежит тщательно готовиться к своим выступлениям. При этом необходимо использовать мате­риалы общенадзорных проверок, результаты расследования пре­ступлений, рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, материалы об административных правонарушениях, статистические данные о состоянии и динамике преступности в районе или городе.

Правовая пропаганда требует от исполнителя хорошего зна­ния законов и ведомственных нормативных актов, специфики дея­тельности государственных органов и общественных организаций, призванных к осуществлению надзора и контроля за исполнением законодательства. Прокуроры и следователи, в особенности из чис­ла вновь назначенных, не всегда знакомы с существующими фор­мами правовой пропаганды, не знают специфики и методики вы­ступлений с докладами и лекциями. Они еще не обладают навыка­ми выступлений в периодической печати, по радио и телевидению. Задача руководителей органов прокуратуры и отделов по система­тизации и пропаганде права состоит в том, чтобы научить этих работников эффективно, со знанием дела выполнять эти далеко не простые обязанности. В этих целях как в центре, так и на местах организуются семинарские занятия, стажирование у наиболее ква­лифицированных пропагандистов права, проводится обмен опытом работы.

Прокуратура страны обращает внимание на специфику вы­ступлений прокуроров в конкретных аудиториях и на конкретные темы. Весьма существенные особенно­сти есть в методике правовой пропаганды среди лиц, содержащих­ся в местах лишения свободы. Эту работу выполняют работники прокуратур по осуществлению надзора за исполнением законов в исправительных учреждениях. Здесь необходимо учитывать, что многие осужденные, в особенности ранее неоднократно судимые, хорошо знакомы с уголовным и уголовно-процессуальным законо­дательством. Многие из них выписывают журналы " Законность", " Юридическую газету", имеют на руках Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. Когда прокурор читает им " прописные" истины и его доклад носит сугубо назида­тельный характер, это не оставляет у слушателей должного впе­чатления. В ряде случаев такие встречи с прокурором вызывают у осужденных отрицательные эмоции. Иное дело, если прокурор разъяснит осужденным, в особенности тем, кто должен быть вскоре ос­вобожден из мест лишения свободы, основы трудового, граждан­ского, жилищного, семейного права, то есть то, с чем столкнется осужденный будучи на свободе, если прокурор выскажет свои ре­комендации о восстановлении каждым осужденным своего доброго имени, такие встречи оставят глубокое впечатление. Они помогут найти ему свое место в жизни. Ведь многие осужденные, в особен­ности отбывающие 10—12 лет, с трудом себе представляют, как они смогут жить и трудиться в условиях свободы. Нелишне в этих случаях и напомнить, что каждый совершивший преступление по­сле освобождения несет повышенную уголовную ответственность. Еще одна существенная особенность, которую должны учиты­вать прокуроры и следователи: это тогда, когда они рассказывают о своей работе. Выступая перед населением и трудовыми коллек­тивами с докладами и беседами о деятельности органов прокурату­ры, прокуроры и следователи должны правильно определять поли­тическую и государственную роль органов прокуратуры, делать акцент на весьма ответственном и далеко нелегком труде следова­теля и прокурора. Здесь не должно быть места сенсациям или стрем­лению афишировать личные " успехи" и " достижения" в раскры­тии и расследовании опасных для общества преступлений или в успешном поддержании государственного обвинения на суде. Скром­ность украшает самого высокоодаренного профессионала-следова­теля или прокурора. Трудящиеся из доклада или лекции должны четко уяснить себе круг полномочий прокуроров и следователей, в то же время понять особенности в деятельности других правоохра­нительных органов внутренних дел, суда, юстиции, арбитражного суда. Правильно поступают те прокуроры и следователи, которые рассказывают о помощи граждан в их работе по раскрытию и рас­следованию преступлений, а также в судебном разбирательстве уголовных дел.

В правовой пропаганде широко используются достижения пра­вовой науки.

Органы прокуратуры смогут лишь тогда успешно выполнять стоящие перед ними задачи по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в стране, когда прокуроры и следователи будут обладать безупречным знанием действующего законодательства и умением правильно применить его во всех об­ластях своей деятельности. Для любого юриста, в особенности для прокуроров и следователей, решающих судьбы людей, незнание или неправильное применение законов является грубым наруше­нием служебного долга. Безупречное знание действующего законо­дательства является составной частью общей и правовой культуры каждого прокурора и следователя. Слабое знание законов, неуме­ние ими пользоваться нередко приводят к серьезным ошибкам в следственной и прокурорской деятельности. Недопустимо, когда прокуроры в составляемых ими протестах, представлениях, поста­новлениях и других правовых актах ссылаются на отмененные или измененные законодательные или иные нормативные акты. Уро­вень правовой культуры прокуроров и следователей, знание ими действующего законодательства и умение правильно им пользо­ваться проверяется при их аттестовании, которое проводится сис­тематически. Определение уровня правовой культуры дает­ся наряду с оценкой их деловых и моральных качеств.

Выпу­скники высшей юридической школы должны постоянно следить за изменениями и дополнениями действующего законодательства, а также глубоко и обстоятельно изучать вновь принятые законы, чтобы без промедления по вступлении их в действие умело и правильно проводить в жизнь.

При правильной организации работы каждому прокурору и следователю надлежит иметь личную картотеку действующего за­конодательства и приказов Генерального прокурора Республики Казахстан. Однако неправильным было бы рассчитывать на систематическое ведение картотеки каж­дым прокурором или следователем, в особенности в низовом зве­не — в районных и городских прокуратурах. Успешному выполне­нию задачи по нормативному обеспечению прокуроров и следова­телей, по повышению их правовой осведомленности в значительной мере способствует четко налаженная систематизация законодатель­ства в Генеральной прокуратуре РК, прокуратурах областей, городов и районов, в военных и транспортных прокуратурах. Значение этой работы возрастает особенно сейчас, в условиях активной законотворческой деятельности. Систематиза­ция законодательства в последнее время значительно улучшена в связи с введением в штат органов прокуратуры специально подго­товленных для этой цели работников. На эти должности назнача­ются наиболее опытные и квалифицированные прокуроры, хорошо знающие и владеющие законодательством.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора во всех органах прокуратуры установлена единая система учета и регист­рации законодательных, правительственных и других норматив­ных актов. В прокуратурах республики, областей, городских и районных прокуратурах ведутся систематические картотеки за­конодательства. Это обеспечивает необходимую правовую инфор­мацию и консультативно-справочную помощь. В каждой прокуратуре ведут­ся контрольные экземпляры кодексов по всем отраслям права, а также контрольные экземпляры Основ законодательства. Все это создает необходимую основу для успешного ведения систематиза­ции законодательства.

В прокуратурах создаются необходимые условия для хране­ния законодательных и иных нормативных актов, а также право­вой литературы. Особые условия хранения и учета создаются для источников права, издаваемых с грифом " ДСП" (для служебного пользования).

Тема 10 УПРАВЛЕНИЕ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры

Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иными нормативно- правовыми актами.

Роль управления в деятельности прокуратуры двоякая. Управление, с одной стороны, создает и регулирует нормальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры, а с другой - призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры. В этом проявляется регулирующая роль управления.[26]

Существенное влияние на содержание и результаты деятельности органов прокуратуры оказывают управленческие воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Эти воздействия оказываются со стороны Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы.

Этим предопределяется значимость и требования к качеству принимаемых в прокуратуре нормативных актов нормативного характера. Не менее значение имеют обоснованность и актуальность управленческих воздействий, осуществляемых вышестоящими органами прокуратуры.

К таким воздействиям относятся: конкретные задания (в частности, провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами правонарушений и т.д.); информационные письма, содержащие сведения о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей деятельности и другие.

Цена управленческих решений в органах прокуратуры может быть высокой: такое решение либо приводит к положительным сдвигам в состоянии законности, либо влечет значительные затраты сил и средств без видимых результатов.

Обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчиненных органов влияет на активность деятельности прокуратуры по непосредственному выявлению преступлений и иных правонарушений, а также на надзор за исполнением законов правоохранительными, контролирующими органами и иных правонарушений определенных видов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам. Последние, в свою очередь, накануне проверок основное внимание сосредотачивают на актуальных для вышестоящей прокуратуры вопросах.

Учитывая необходимость и в последующем отчитываться за состояние работы в этом направлении в порядке контроля, органы прокуратуры длительное время акцентируют на них свои усилия.

При этом активизируется целенаправленное воздействие прокуратуры на контрольно – ревизионные органы, которые в результате, как правило, больше выявляют и направляют в данный период в прокуратуру и следственные органы соответствующих материалов о нарушении законов, требующих мер прокурорского реагирования.

Значительным оказывается влияние управленческих воздействий со стороны вышестоящей прокуратуры путем рассмотрения отчета прокурора по результатам проверки работы соответствующего органа прокуратуры. Зачастую отчет заслушивается на коллегии, принимается приказ либо направляется письмо с указанием необходимости устранения выявленных недостатков, устанавливаются сроки и контроль исполнения.

Важная задача управления – это выработка и корректировка критериев оценки деятельности прокурорских работников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Прокурор должен вести ответственность не за состояние преступности, являющееся результатом сложного взаимодействия многочисленных факторов социального, экономического, правового, организационного и иного характера, а за своевременность, качество и полноту принятия мер по пресечению и устранению правонарушений, требующих прокурорского вмешательства.

Задача вышестоящих прокуратур состоит в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказывать управляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных направлений и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности.

Это воздействие осуществляется путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий; обсуждения хода и результатов работы на коллегии или оперативных совещаниях; составления программы стажирования и другие.

Поэтому для оценок используется соотнесение вышестоящей прокуратурой показателей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, выраженной, прежде всего количественными данными (о числе внесенных протестов, представлений, постановлений; о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности; о количестве незаконных нормативных актов, отмененных по инициативе прокурора).

А также их качеством, результативностью (своевременность рассмотрения актов соответствующими инстанциями, эффективность принятых ими мер по устранению нарушений законности и обстоятельств, им способствующих). Все это позволит оценить обоснованность и своевременность выбора объектов для проверок и адресатов для внесения актов прокурорского реагирования и, в конечном счете – деятельность прокуратуры по укреплению законности.

Повышение уровня воздействия управления в прокурорской системе на содержание надзора, выполнение иных функций и результативность этой деятельности непосредственно связаны с обоснованностью и оперативностью решений в процессе руководства нижестоящими органами.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов. Организация работы в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зональному принципу означает, что весь объем этой работы распределяется между штатными сотрудниками по территориальным «зонам». Конкретный состав «зон» в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распоряжением соответствующего руководителя подразделения данной прокуратуры с учетом социально – экономической, демографической и иной характеристики этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников подразделения.

Зональные прокуратуры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние законности в соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, а в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.[27]

В соответствии с предметным принципом организации работы выделяются приоритетные направления деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сфере приватизации, экологии; налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обобщений и принятия необходимых мер прокурорского реагирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воздействия на состояние законности и правопорядка.

Для вспомогательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществляющих непосредственно надзор за исполнением законов, в качестве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров это могут быть вопросы подбора кадров, аттестования, повышения квалификации резерва на выдвижение и другие).

Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется: приказом соответствующего прокурора, в частности о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры; распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.

Аналитическая работа в органах прокуратуры организована по– разному. В одних подразделениях выделены аналитические (методические) отделы (группы), в других – аналитической и организационно – методической работой в соответствии с распределением «зон» и «предметов» занимаются все зональные прокуроры.

В соответствии с установленным распределением обязанностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов о состоянии законности, проводимой работе по укреплению (представления, протесты, иски, решения коллегии и другие). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов.

Коллегии прокуратур являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах. Им принадлежит важная роль в выработке и принятии решений, на основе и с использованием которых осуществляется управление прокурорской системой или ее соответствующим звеном.

В Генеральной прокуратуре Республики Казахстан коллегия образуется в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.

На заседаниях коллегии вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения приказов и указаний генерального прокурора. Работа коллегии планируется. Ее основу составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратуры, предположения ее структурных подразделений, указания прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мене необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обеспечение работы коллегии возлагается на организационно – контрольное подразделение аппарата прокуратуры. Ведется протокол, а при необходимости – стенограмма заседания.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждения коллегией, рассматриваются на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости. Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. Материалы для совещания готовят подразделения, по инициативе которых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол, и контролируют исполнение принятых решений.

Контроль за исполнением решений оперативного совещания у прокурора – руководителя органа прокуратуры осуществляет организационно – контрольное подразделение.

Планирование работы в органах прокуратуры

Своевременное и качественное планирование работы является одним из условий успешного выполнения прокурорами стоящих перед ними задач по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов.

В целях совершенствования организации работы Генеральной прокуратуры Генеральный Прокурор Республики Казахстан издал приказ «Об утверждении регламента работы Генеральной прокуратуры Республики Казахстан» от 16 мая 2005 года № 15, где подчеркивается, что планирование работы является эффективным средством руководства и управления деятельностью нижестоящих органов.

Регламент работы генеральной прокуратуры определяет формирование и порядок организационно- распорядительной, планово- аналитической и контрольно- исполнительской деятельности центрального аппарата, а также служит типовым документом для составления аналогичного регламента работы нижестоящей прокуратуры.

Департаменты, самостоятельные управления и отделы, накапливают и анализируют данные Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры (далее - Комитет), а также иную информацию о состоянии законности, уровне, динамике и структуре преступности, правоприменительной практике с целью прогнозирования криминогенной ситуации в стране и, на их основе планируют работу и разрабатывают постановочные вопросы, требующие оперативного решения на государственном уровне, как в законодательной форме, так и средствами и актами прокурорского надзора.

В целях проработки отдельных вопросов организации и осуществления надзора распоряжениями Генерального Прокурора и его заместителей могут создаваться рабочие группы и временные комиссии.

Работа Генеральной прокуратуры организуется по перспективным, специальным и квартальным планам. Предложения о включении мероприятий в названные планы вносятся Главным военным прокурором, начальниками структурных подразделений, Комитетом, Институтом по согласованию с курирующими заместителями Генерального Прокурора, на основе анализа состояния законности и правопорядка, криминологического прогноза, поручений главы государства и Генерального Прокурора, решений коллегии, предложений Главного военного прокурора, прокуроров областей и приравненных к ним.

Перспективное планирование, как правило, затрагивает проблемы борьбы с преступностью, состояния законности в отдельных отраслях. Перспективное планирование определяет задачи на длительное время, как правило, на год, в связи, с чем необходимо обеспечить правильное его соотношение с текущим планированием.

Ввиду этого, данные планы не должны быть объемными по содержанию и включать основные задачи, требующие реализацию в планируемый период. Мероприятия перспективного плана работы могут корректироваться в течение года, исходя из политической и социально – экономической ситуации в стране.

План работы должен быть целенаправленным и конкретным, с юридически грамотным и полным определением мероприятий и объектов надзора. В связи с чем, предложения в план работы должны быть мотивированными и содержать сведения об объекте, периоде мероприятия (проверки), о сроках и способах его исполнения, ответственных лицах и соисполнителях (по согласованию), предполагаемых формах реализации результатов.[28]

В целях рационального использования рабочего времени и повышения эффективности надзора, плановые мероприятия следует равномерно распределять по времени их исполнения таким образом, чтобы в каждом месяце квартального, годового или иного плана работы предусматривалась примерно равная нагрузка на исполнителей.

Срок исполнения мероприятия (проверки) не должен превышать одного месяца. В исключительных случаях данный срок может быть продлен Генеральным Прокурором или курирующим заместителем Генерального прокурора.

Мероприятия, предусматривающие участие правоохранительных органов и других ведомств, должны быть с ними согласованы.

Не подлежит планированию повседневная служебная деятельность структурных подразделений, регламентируемая уголовно – процессуальным или иным законодательством, приказами и указаниями Генерального Прокурора.

Предложения в план работы Генеральной прокуратуры, завизированные курирующими заместителями Генерального Прокурора, представляются структурными подразделениями к 10 числу последнего месяца календарного года и квартала в структурное подразделение Генеральной прокуратуры, уполномоченное обеспечивать вопроса контроля и организации работы в центральном аппарате (Управление Аппарата Генерального Прокурора) для подготовки проекта плана.

Подготовленный проект плана работы рассылается структурным подразделениям для согласования.

По результатам согласования проект плана работы дорабатывается Управлением Аппарата Генерального Прокурора, согласовывается с заместителями Генерального Прокурора, после чего представляется для утверждения Генеральному Прокурору.

План работы Генеральной прокуратуры не позднее 5 дней планируемого периода направляется для ознакомления и исполнения заместителям Генерального Прокурора, в департаменты, самостоятельные управления и отделы, Главную военную прокуратуру, Комитет, областные и приравненные к ним прокуратуры, Институт.

Ответственность за своевременное и качественное выполнение плановых мероприятий несут заместители Генерального Прокурора, начальники департаментов, самостоятельных управлений и отделов.

Изменения сроков исполнения, иные коррективы в план работы могут вноситься только Генеральным Прокурором по мотивированному рапорту начальника департамента, самостоятельного управления или отдела, согласованному с курирующим заместителем Генерального Прокурора.

Департаменты, самостоятельные управления и отделы планируют свою работу на основе плана работы Генеральной прокуратуры, с учетом состояния законности, правопорядка и практики прокурорского надзора. План работы структурного подразделения утверждается курирующим заместителем Генерального Прокурора, Руководителем Аппарата Генерального Прокурора. Коррективы в этот план вносятся утвердившим его заместителем Генерального Прокурора, Руководителем Аппарата Генерального Прокурора на основании мотивированного рапорта начальника соответствующего подразделения.

Для того, чтобы план работы нижестоящих прокуроров, в особенности районных и городских, был актуальным и реальным для исполнения, вышестоящие прокуроры должны изучать планы этих прокуратур.[29]

Если в них есть недостатки, руководители должны на них указать. Уместно высказать свои советы и рекомендации, чтобы в будущем они были учтены, а план был более совершенным.

Планирование работы будет успешным только тогда, когда руководители органов прокуратуры будут осуществлять контроль за ходом выполнения намеченных мероприятий и за исполнением плана в целом.

Контроль за исполнением плана – неотъемлемая часть научной организации труда и управления в органах прокуратуры. Руководителю прокуратуры в каждом случае надлежит выяснить причины невыполнения плана, и при отсутствии уважительных причин строго взыскать за это с виновных работников прокуратуры.

Это повышает ответственность исполнителей за своевременное и качественное выполнение заданий. Обсуждение хода и итогов выполнения планов на оперативных совещаниях или на заседаниях коллегий способствует также укреплению плановой и исполнительской дисциплины.