Приоритеты и принципы государственной политики в сфере работы с безнадзорными несовершеннолетними гражданами

Государство, стремящееся войти в ряды высокоразвитых, обязательно проводит сильную социальную политику. Для нашей страны она определяется не только наличием средств, сколько открытостью, честностью, реалистичностью и справедливостью, поддерживается большинством населения, носит активный опережающий характер.

В последнее время оценку реализуемой государственного управления в России можно отнести к трём типам: одни считают, что государственное управление в России отсутствует (человек просто выпал из монетаристской схемы реформ); другие полагают, что государственного управления есть, но оно слабое, бессистемное, невнятное, носит вынужденный характер. Наконец, есть такие, кто убежден: осуществляются продуманные, исключительно сильные действия в интересах очень узкого слоя людей, а управление носит антиобщественный характер.

Различные страны выбирают разные модели государственного управления, если же страна провозгласила себя социальным государством, она обязана выбирать модель государственного управления, ориентированного на укрепление принципов социального государства, а ведущая роль в его формировании и реализации должна принадлежать государству. «Взаимосвязь социального государства и его социальной политики проявляется в том, насколько полно и глубоко социальное государство проводит социальную политику, в какой степени эта политика выражает потребности и интересы его граждан».[12]

Существует несколько определений социальной политики:

1) Социальная политика – представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного управления, а также производственными коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства и социального смысла в обществе[13].

2) Социальная политика – отражает взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения, составляющих его классов, слоёв, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, посёлка, региона и т.п.)[14]

3) Социальная политика – это определённая ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей.[15]

Проводя социальную политику, важно держать в поле зрения все направления, не оставляя без внимания ни одного из них. Например, вряд ли можно признать сильной и правильной такую социальную политику, в рамках которой отдаётся предпочтение развитию образования, культуры, и т.п. в ущерб решению проблем занятости, пенсионного обеспечения и т. д.

Социальная политика на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации и соответствующих органов управления носит преимущественно рамочный, нормативно-задающий характер (отрабатываются и принимаются соответствующие законы, указы, постановления). Реальная, конкретная социальная политика осуществляется, как говорится, лицом к лицу с конкретным человеком, как правило, на районном, муниципальном и корпоративном уровне. Именно здесь она находит своё окончательное воплощение и фиксирует свою реальность и отдачу.

В каких бы исторических условиях ни протекала социальная политика, какой бы ее исторический тип ни складывался, всегда есть круг более или менее постоянных, типовых, возобновляющихся проблем, которые и составляют ее реальное содержание. Имеются в виду вопросы состояния и потребностей улучшения общественного положения, общественных условий жизни различных социальных групп.

Основные функции социальной политики

1. Обеспечение социальной устойчивости, социальной безопасности общества.Социальная структура может быть разной в разных обществах, качественно меняться в истории и одного общества в результате революций и революционных реформ. Но она должна обладать свойствами устойчивости и самовозобновляемости (динамичности), иначе данное общество приходит в упадок, разрушает, перестаёт существовать. Социальная структура должна быть настолько устойчивой, чтобы выдержать как внутренние, так и внешние опасности и вместе с тем выносить в себе потенциал качественного обновления путём реформ и революций.

2. Обеспечение политической устойчивости власти. Такая устойчивость по-разному достигается в обществах разного типа и в разных конкретных исторических условиях, но суть всегда сводится к такому распределению реального участия социальных групп (классов) в политических решениях, которое удерживало бы доминирующее влияние власти господствующего класса. В противном случае меняется классовый тип власти и становится неизбежными революционные преобразования. Среди них так же приоритетным становится обеспечение политической устойчивости, но уже новой власти.

3. Обеспечение такого распределения власти в хозяйстве (собственности), которое признавалось бы большинством справедливым, не требующим борьбы за передел.

4. Налаживание такой системы распределения экономических ресурсов и экономического эффекта, которая более или менее устраивала бы подавляющее большинство населения. От распределения экономических ресурсов в решающей мере зависят материальные условия жизни людей в обществе, возможности решения проблем разных социальных групп. Инвестиции и их структура, уровень и дифференциация доходов, совокупный размер и структура ежегодных социальных расходов, условия и размеры социальной помощи и поддержки – эти и иные экономические параметры имеют социальный смысл и социальное предназначение.

5. Обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня экологической безопасности.

6. Обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня социальной защищённости как населения в целом, так и каждой из социальной групп.Социальная защищенность - одна из общественных ценностей. Она предполагает объективную положительную социально-психологическую оценку социальными субъектами данного конкретно-исторического общества как жизненной среды. Чувство социальной защищённости возникает и бывает устойчивым, если социальная группа или население в целом осознают, что социальные риски целенаправленно понижаются обществом и государством до степени, когда они не могут существенно нарушить нормальное общественное положение.

Социальная политика формируется с учётом конкретно – исторических условий страны. Основные направления социальной политики, отражающие ее специфику, следующие:

1. Политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние).

2. Политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения).

3. Социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоёв населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии)

4. Основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образования, наука, культура, физическая культура и спорт).

5. Социоэкологическая политика.

6. Политика в области современной инфраструктуры (жильё, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание).

7. Миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя трудовая миграция).

Политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, молодёжная политика, политика в отношении пожилых и инвалидов).

Главная цель социальной политики – повышение благосостояния населения, понижение бедности и неравенства.

Таким образом, основными целями социальной политики на современном этапе являются:

· Максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны;

· Формирование прочного пласта трудовой мотивации, отвечающего требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнётся экономический подъём, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;

· Создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности, без этого не будет предпосылок гражданского общества, личной свободы, реальной демократии.

В структуре социальной политики рассматриваются три уровня: федеральный, региональный, муниципальный. Большинство вопросов развития, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решать на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трёхсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития проводится также на всех трёх уровнях, представляющих собой целостную систему.[16]

Государственная социальная политика в интересах детей должна носить самостоятельный и комплексный характер. Она не может быть придатком демографической, семейной или молодёжной политики и должна осуществляться по ряду отдельных направлений, включая меры в области экономических, правовых, национальных, демографических, брачно-семейных отношений. Проведение государственной детской политики предполагает принятие не только соответствующих решений высшими органами государственной власти России, но и их подкрепление на местах решениями органов власти. Перевести в практическую плоскость и конкретизировать государственную социальную политику в интересах детей призваны специальные социальные программы, эффективность которых служит показателем действенности самой политики. Осуществление социальной политики в интересах детей, выполнение соответствующих Проектов и Программ невозможно вне организационной структуры разного уровня, функционирование специальных управленческих органов.

В отношении детей-сирот преобладает установка на их содержание в учреждениях интернатного типа, то есть в изоляции от общества. Между многочисленными ведомствами, занимающимися вопросами детей, отсутствует какая-либо взаимосвязь. Нет какого-либо координационного центра, в обязанности которого входили бы разработка и осуществление стратегии деятельности государства в интересах детей.

Проблема в том, что общественным организациям, как это принято в западном мире, наше государство- “участник” не помогает. Госдума и Минобрнауки отчаянно сопротивляются тому, чтобы не только беспризорные дети, но и дети, сбегающие из “вполне благополучных семей”, обрели поддержку, и в первую очередь правоохранительных органов.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) являются одним из основных институтов, обеспечивающих защиту прав и интересов несовершеннолетних. Основная задача КДН – предупреждение безнадзорности, правонарушений и антиобщественных действий этой возрастной группы населения. Эта задача должна достигаться путем организации контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних и их законных представителей. На практике основное время в работе КДН уделяется рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних, подготовке материалов, представляемых в суд по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, рассмотрению представлений органов образования об исключении несовершеннолетних из учреждения общего образования. Социальные функции КДН заключаются в оказании помощи в трудовом и бытовом устройстве, социальной реабилитации несовершеннолетних, нуждающихся в государственной помощи.

Необходимо отметить, что сами комиссии не имеют прямых полномочий в борьбе с правонарушениями несовершеннолетних и свои функции они выполняют, прежде всего, посредством осуществления координации с другими организациями, занимающимися “неблагополучными” подростками, которые были поставлены на учет комиссией по делам несовершеннолетних.

Вторым элементом системы органов по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних являются органы социальной защиты – это территориальные центры социальной помощи, психолого-педагогической помощи, центры экстренной психологической помощи (телефоны доверия). Главная особенность этих органов заключается в том, что они в большей степени нацелены на проведение индивидуальной содержательной профилактической работы с безнадзорными и беспризорными несовершеннолетними, с теми, кто оказался в трудной жизненной ситуации. В эту работу входит и бесплатное оказание социальных услуг, тесное сотрудничество с семьей, помощь в организации досуга несовершеннолетних и т.д. Нормативную основу деятельности органов социальной защиты составляют Федеральный Закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

Третьим элементом системы профилактики являются специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Особенность этих учреждений заключается в том, что они оказывают срочную экстренную помощь несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации преимущественно на “стационарной” основе (в то время как органы социальной защиты на “амбулаторной” основе). К таким учреждениям относятся

· социально-реабилитационные центры;

· социальные приюты, обеспечивающие временное проживание детей;

· центры помощи детям, оставшиеся без попечения родителей.

Деятельность этих учреждений помимо Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регулируется постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 (ред.10.03.2009) «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утвердившего примерные положения о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, о социальном приюте для детей и о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

Следующим элементом профилактики являются учреждения образования и органы управления образованием. К компетенции этих институтов относится: введение и реализация методик, направленных на формирование законопослушного поведения; проведение комплексных психолого-медико-педагогических обследований для определения необходимых форм обучения и воспитания; выявление детей, пропускающих занятия, и помощь по получению образования; помощь семьям в воспитании и обучении детей; организация отдыха и досуга несовершеннолетних. Нормативными актами, регулирующими деятельность органов и учреждений образования являются Федеральный Закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании (ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ)», Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196, Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1204.

К учреждениям образования, ответственным за профилактические функции также относятся детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения. Их деятельность регулируется ст. ст. 145-150 Семейного кодекса РФ[17] от 29.12.1995 (ред.04.11.2014), Типовым положением об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 676.

Особенную роль среди учреждений образования в деле индивидуальной профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеют специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа органов. В открытые учебно-воспитательные учреждения принимаются дети по постановлениям КДН в целях проведения их психолого-медико-педагогической реабилитации (фактически перевоспитания). В учреждения же закрытого типа, имеющие более строгий режим, принимаются несовершеннолетние, которые за совершение общественно-опасных деяний были освобождены от наказания в порядке ст. 92 УК РФ или не достигли возраста уголовной ответственности, либо в силу отставания в психическом развитии не могли в полной мере сознавать общественную опасность своих действий (бездействий) и руководить ими. В учреждениях закрытого типа также проводится психолого-медико-педагогическая реабилитация несовершеннолетних. Деятельность данных учреждений регулируется Типовым положением о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденным постановлением Правительства от 25 апреля 1995 г. (ред.10.03.2009) № 420.

Пятым элементом профилактики преступности несовершеннолетних являются органы и учреждения по делам молодежи, учреждения культуры, спорта, туризма, молодежные объединения, другие общественные организации и движения. В пределах своей компетенции они участвуют в организации воспитания, отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних. Основными задачами органов по делам молодежи является координация деятельности молодежных организаций, оказание им финансовой поддержки на конкурсной основе. Нормативной основой деятельности этих субъектов профилактики является федеральные законы от 19 мая 1995 г. (ред. 08.03.2015) № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 28 июня 1995 г. (ред.05.04.2013) № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и многие другие.

Деятельность шестого элемента системы профилактики - органов управления и учреждений здравоохранения - в последнее время становится все более существенной. В условиях неуклонного роста психических отклонений, алкоголизации и наркотизации, социальная роль оказания психиатрической и наркологической помощи, осуществления лечебно-восстановительного лечения существенно возрастают. Нормативными актами в этой сфере деятельности является закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. (ред.08.03.2015) № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», приказы Минздрава РФ от 23 августа 1999 г. № 327 «Об анонимном лечении в наркологических учреждениях (подразделениях)», от 5 мая 2000 г. № 148 «О создании организационно-методического центра Минздрава России по медико-социальной помощи несовершеннолетним с проблемами развития и поведения», от 20 апреля 2001 г. № 124 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы» и многие другие.

Седьмым элементом профилактики преступности несовершеннолетних являются органы и учреждения внутренних дел, среди которых ведущими являются подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. Среди многочисленных функций особенно выделяются две. Прежде всего, это проведение индивидуальной профилактической работы с теми несовершеннолетними, которые находятся не просто в трудной жизненной ситуации, а представляют общественную опасность для общества. К таковым закон относит: несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача, либо употребляющих одурманивающие вещества; совершивших административное правонарушение, как до, так и после достижения возраста, с которого наступает административная ответственность; освобожденных от уголовной ответственности или не подлежащих ей по разным основаниям; обвиняемых или подозреваемых, в отношении которых не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. К компетенции также относится профилактика рецидивной преступности: эти органы должны работать с несовершеннолетними, освобожденными от отбывания наказания или получивших отсрочку отбывания наказания или исполнения приговора по разным основаниям; освобожденных от наказания за совершение преступления с применением принудительных мер воспитательного воздействия; осужденных условно или осужденных к наказаниям, не связанных с лишением свободы; освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, или вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в них допускали нарушения режима и (или) после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации. Кроме того, обязаны проводить работу с законными представителями, не исполняющими своих обязанностей по воспитанию указанных выше категорий несовершеннолетних.

Второй, может быть еще более важной функцией является выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления и (или) антиобщественные действия.

Среди органов внутренних дел профилактическую роль выполняют также центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (фактически играющих роль изоляторов временного содержания или приемников-распределителей). Кроме того, задачи профилактики решают и подразделения криминальной милиции ОВД, к компетенции которых относится предотвращение, пресечение преступлений, выявление несовершеннолетних правонарушителей или групп, состоящих из них, а также лиц этой возрастной группы, входящих в организованные преступные группы и преступные сообщества. Нормативными актами, регулирующими деятельность указанных органов внутренних дел, являются Федеральный Закон «О полиции» от 07.02.2011 г. (ред.12.02.2015) № 3-ФЗ.

Таким образом, чтопроблема беспризорности и безнадзорности не находит управленческих решений, адекватного ее общегосударственной значимости. Ситуация, сложившаяся в этой области свидетельствует о том, насколько сложно выработать управленческую стратегию и меры по сокращению данного социального явления в стране. Между тем Россия имеет опыт эффективной работы с беспризорностью и ликвидацией явления в самые неблагоприятные этапы истории страны. Управленцы недостаточно упираются на этот опыт. В связи с этим возникает необходимость социально -исторического анализа беспризорности и безнадзорности в России с целью выявления положительных мер и рекомендаций их современным управленцам.