Анализ отечественного и зарубежного опыта по государственному управлению безнадзорности несовершеннолетних граждан

Правовое регулирование упорядочивает, вводит в правовое русло процессы предупреждения нарушений, обеспечивает гарантии прав и свобод человека, оптимальное сочетание прав и интересов личности, общества и государства. Бороться с такими явлениями как беспризорность и безнадзорность можно лишь на правовом поле, иначе беспредел, вседозволенность, нарушение прав личности и другие издержки.

Не уделяется должного внимания различиям понятий детской беспризорности и безнадзорности и в действующем законодательстве. В российском законодательстве существует целый ряд пробелов, способствующих распространению негативных явлений.

Например, в Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних (1967г.), действующем на сегодняшний день, используется термин безнадзорность[7]. Положением предусмотрено, что одной из главных задач комиссий по делам несовершеннолетних является предупреждение детской безнадзорности.

В 1935 г. было опубликовано постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) " О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. В постановлении отмечалось, что в стране ликвидирована массовая беспризорность, ставились задачи по организации борьбы с малолетними правонарушителями, хулиганством и усилению ответственности родителей за воспитание детей. Одновременно отмечалось, что беспризорность все же существует, это объяснялось плохой работой местных советских и партийных органов, отсутствием организационного участия в борьбе с ней советской общественности, а не причинами глубокого соци­ального характера[8].

Важными мерами по организации борьбы с детскими правонарушениями явилось постанов­ление СНК СССР " Об устройстве детей, оставшихся без родителей" от 23 января 1942 г. и " Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством" от 15 июня 1943 г. В этих постановлениях разработаны меры по предупреждению детской беспризорности. В соответствии с постановлением от 15 июня 1943 г. на НКВД СССР были возложены обязанности по открытию детских колоний для содер­жания в них несовершеннолетних преступников (в возрасте от 11 до 16 лет). Уже к концу 1943 г. общее число подростков в этих колониях достиг­ло 50 тысяч.

В 1952 г. Совет Министров СССР вновь возвращается к этой проблеме, принимается постановление " О мерах ликвидации детской беспризорности в РСФСР" от 8 апреля 1952 г.

Необходимость гарантированного ребенку реального права на решение его проблем, оказание социальной помощи закреплена Указом Президента РФ от 06.09.93 № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и Концепцией совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Последняя утверждена решением Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ (7.07.98№ 1).

В настоящее время правовое регулирование проблем беспризорности установлено Федеральным Законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятым в июне 1999 г. № 120-ФЗ (ред. 14.10.2014), и постановлением Правительства РФ «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» от 13.03.2002 № 154. Следует обратить внимание на отсутствие в Законе четкого разграничения оснований для лишения свободы несовершеннолетних. В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного контроля за лишением свободы несовершеннолетних. Закон не содержит положений, защищающих переписку несовершеннолетнего с адвокатом. Обоснованную тревогу вызывает положение подп. 2 п. 10 ст. 15 Закона, допускающее применение физической силы со стороны должностных лиц учреждений закрытого типа.

Главным нормативным актом, регулирующим деятельность органов власти по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних в Российской Федерации, является Федеральный Закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[9] в городе проводится определённая работа по формированию необходимых условий жизнеобеспечения детей и подростков, защите их прав и законных интересов. Применение этого закона на практике обеспечивается принятием на федеральном уровне специальных программ, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации. Вместе с тем положение дел в этой сфере остаётся неудовлетворительным, количество находящихся в городе беспризорных и безнадзорных детей не уменьшается, это свидетельствует о слабом взаимодействии всех звеньев системы профилактики безнадзорности на городском, окружном и районном уровне. Префектурами не обеспечено открытие социальных приютов в каждом административном округе. Медленно развивается сеть досуговых учреждений для несовершеннолетних и центров социальной помощи семье и детям, что не позволяет на должном уровне решать вопросы поддержки семьи, материнства и детства. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав работают неэффективно. В результате деятельность органов, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, сводится к констатации фактов неблагополучия детей и подростков и практически не оказывает влияние на устранение их причин. Отсутствие на федеральном уровне современного правового обеспечения деятельности указанных комиссий сдерживает разработку соответствующей правовой базы в субъектах РФ. Экспертная оценка Федерального Закона " Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" № 120 (1999 г.) показала, что ряд его положений противоречит требованиям Европейской комиссии по правам человека. Так, следует обратить внимание на отсутствие в Законе четкого разграничения оснований для лишения свободы несовершеннолетних. Заслуживает внимания замечание относительно нормы подп. 2 п. 3 ст. 13 Закона, которая предусматривает в качестве основания для помещения в специализированное учреждение для несовершеннолетних (по существу, для лишения свободы) заявление родителей ребенка или его законных представителей.

В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного контроля за лишением свободы несовершеннолетних. Например, п. 3 ст. 13 устанавливает основания для помещения несовершеннолетних в специализированные учреждения[10]. При этом остается нерешенным вопрос, какова должна быть судебная процедура в случае оспаривания законности указанных в этой статье форм задержания несовершеннолетних.

В Законе отсутствуют нормы, предусматривающие возможность периодического пересмотра решений, связанных с помещением несовершеннолетних в специализированные учреждения; положения о праве несовершеннолетних правонарушителей на достаточную юридическую помощь, включая консультирование и бесплатную помощь адвоката.

Экспертиза Закона выявила нарушения в части защиты человеческого достоинства. Речь идет о подп. 1 п. 9 и п. 10 ст. 15 Закона, устанавливающих конкретные полномочия администрации учебно-воспитательного учреждения закрытого типа (круглосуточное наблюдение и контроль за несовершеннолетними, проведение личных осмотров, вещей, получаемых и отправляемых писем). Закон не содержит положений, защищающих переписку несовершеннолетнего с адвокатом.

Учитывая, что проблемами защиты прав детей занимается множество организаций различной ведомственной подчиненности, данные нормативные документы определяют основные направления деятельности и устанавливают ответственность всех структур за организации профилактической работы.

В то же время нормативно-правовые акты органов законодательной и представительной власти регионального и муниципального уровней включены в механизм регулирования проблем детской безнадзорности крайне незначительно. Среди причин такого положения - их недостаточное количество и локальность действия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 217 (ред. от 21.07.2014) «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и исполнением» утверждены правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в действие с 1 февраля 2008 г., предусматривает ответственность за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, за незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью, за вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ.

В рамках реализации федеральной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определен перечень специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, осуществляющих прием и перевозку несовершеннолетних к месту их постоянного места жительства, в том числе в пределах территорий государств-участников Содружества Независимых Государств.

В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 марта 2002 г. № 191 «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2002 году», от 6 июня 2002 г. № 387 «О финансировании оздоровления детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации» первоочередное внимание уделяется обеспечению отдыха, оздоровления и занятости детей, нуждающихся в особой заботе государства, в том числе беспризорных и безнадзорных детей.

Но, несмотря на все имеющиеся правовые акты, эффективная борьба с явлениями беспризорности и безнадзорности в России затруднена по следующим причинам: в российском законодательстве отсутствует уголовная ответственность за сводничество и сутенерство, в России узаконены самые низкие в Европе возрастные пороги (от 14 лет), начиная с которых разрешены сексуальные контакты с несовершеннолетними, уголовно-процессуальные нормы по защите свидетелей и пострадавших недостаточно эффективны, что приводит к отказу несовершеннолетних давать показания против сексуальных насильников.

В российском законодательстве отсутствует четкая схема порядка устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, порядок обеспечения детей таких детей жилой площадью.

Необходимо усиление уголовного преследования родителей и других лиц, допускающих истязание детей, за оставление их в опасном состоянии, неоказание медицинской помощи, хулиганские действия, вовлечение в пьянство, проституцию и преступную деятельность. Закон на стороне детей, но следственная и судебная практика по этим составам преступлений в отношении родителей и опекунов пока не сложилась.

Практически бездействуют сейчас ст.150, 151, 156, 157 главы 20 Уголовного кодекса Российской Федерации[11] (вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления, в совершение антиобщественных действий, неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей). Любое преступление должно быть наказано, в особенности против детей.

В 2006 г. Министерством здравоохранения и социального развития РФ продолжило совершенствование нормативной правовой базы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Министерство приняло участие в подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РСФСР по вопросам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

В области охраны ребёнка за рубежом существует обширный пакет законодательных актов. В дополнении к Конвенции по защите прав ребенка, принятой 191 страной, международное сообщество разработало множество инструментов, среди которых: Африканская Хартия о правах и социальном обеспечении ребёнка (1990 г.), Всемирная Декларация о выживаемости, защите и развитии ребёнка (принята на Всемирном саммите по детям в 1990 г.), а также Протокол к конвенции по правам ребёнка о вовлеченности детей в вооружённые конфликты (вошёл в силу в феврале 2002 г.). Однако, несмотря на обширный опыт зарубежных стран, свидетельств нарушений прав детей и молодёжи достаточно много. Сегодня во многих странах мира дети столкнулись с голодом, социальным отчуждением, - порождающим в свою очередь конфликт. Сегодня одна из наиболее болезненных проблем во всём мире – это категории детей, лишённых семьи, без условий проживания в результате трудных жизненных обстоятельств.

Важное значение имеют опыт и практика социальной работы с беспризорностью и безнадзорностью в таких странах, как Финляндия и Германия. Опыт Финляндии и Германии по оказанию помощи уличным подросткам наиболее показателен для Европы, он может быть достаточно полезным приемлемым для нашей страны. Например, в Финляндии нет беспризорников, оставшихся без родителей. Одна из важнейших забот государства – безнадзорные дети, которые из-за пьянства родителей и наркотиков совершают преступления, пропускают занятия в школе и живут, где придётся. Для безнадзорных детей, заброшенных родителями, от общего количества детского населения Финляндии достигает 1%. Для сравнения отметим, что в нашей стране таких детей как минимум 1, 5 миллиона, то есть более 3%. Если гражданин Финляндии остаётся без работы или доходы его ниже прожиточного минимума, то государство берет на себя заботу о таком человеке, ему предоставляют пособия и социальное жильё, дети его бесплатно посещают дошкольные образовательные учреждения. В Финляндии все дети, с ясельного возраста и до совершеннолетия, состоят на учёте в социальной службе. Представитель социальной службы (заметим, не воспитатель или классный руководитель) навещает ежемесячно подопечных и проводит мониторинг семей – заносит в компьютер данные возраста, образования родителей, уклада семьи и ее трудности и проблемы. Социальные работники и полиция помещают уличных детей в закрытые центры. В течение трех месяцев безнадзорные находятся в центре и не имеют права без сопровождения взрослых выходить на улицу. Решая дальнейшую судьбу ребенка, сотрудники центра при его непосредственном участии ведут переговоры с родителями и заинтересованными службами.

Основная цель специалистов - устранить причину, из-за которой юный человек оказался на улице или совершил противоправное действие. В зависимости от сложности ситуации и возраста ребенка его возвращают обратно в семью, либо в больницу лечиться от наркологической зависимости, либо в детский дом, либо на трудовое перевоспитание, так как детей в Финляндии не сажают. При этом многие мамы и папы лишаются родительских прав, а ребенку находят другую семью.

Финские законы гораздо строже наших в этом отношении, но и более гибкие, умело сочетающие принципы кнута и пряника. Финские родители опасаются лишиться права опеки над ребенком не только потому, что боятся их потерять. Дети в этой стране выступают гарантом благополучия взрослых. Если в семье есть дети, государство обязательно помогает таким семьям. Размеры пособий, бесплатных социальных и медицинских благ во многом зависят от того, есть ли в семье ребенок.

Наиболее показательным примером заботы государства о подрастающем поколении, четко отрегулированной детской и молодежной политики, адекватной нормативно-правовой базы, деятельности управленческих структур и общественных организаций является забота о детях и молодежи в Федеративной Республике Германии (ФРГ).

Цель детской и молодежной политики ФРГ - поддерживать индивидуальное и социальное развитие детей и молодых людей, оказывать противодействие обездоленности, поддерживая родителей и других лиц, обладающих правами воспитания. Дети и молодые люди должны быть защищены от опасностей, им должны быть предоставлены дополнительные шансы на развитие и образование, для них должны быть созданы доброжелательные к детям и семьям условия жизни и окружающей среды.

Особое значение для детской и молодежной политики имеют отчеты о положении молодежи, о помощи детям и молодежи, которые федеральное правительство представляет бундестагу и бундесрату в каждый отчетный период. Такие отчеты содержат предложения по дальнейшему развитию помощи детям и молодежи. Они выполняют две важные функции: обращать общественное сознание к положению детства и молодежи и побуждать все общественные сферы к действиям, оказывающим им помощь.

Следует отметить, что в ФРГ понятия «дети» и «молодежь» едины. Государство постоянно заботится о подрастающем поколении до вступления их во взрослую жизнь. Помощь детям и молодежи понимается не как контролирующая мера, а как примитивно действующая, желанная для ищущих помощь и созданная при их участии социальная услуга.

Для того чтобы уберечь детей от негативного влияния СМИ в Германии существует Закон о распространении литературы, представляющей опасность для молодых людей. Данный закон применим как к печатным изданиям, так и к носителям звука и видеозаписи, иллюстрациям и другим изображениям. Кроме того в ФРГ существует так называемая уличная социальная работа - «Streetwork» мобильная работа с молодежью, Она направлена на молодых людей, которых нельзя охватить имеющимися видами помощи, несмотря на то, что они могут находиться в кризисной ситуации.

Уличная и мобильная работа с молодежью имеют свои законные основания в кодексе социального права.

Кроме уличной и мобильной социальной работы в ФРГ существует также детская кризисная служба. Это государственное учреждение в Берлине, которое финансируется и контролируется отделом городского Сената по делам школы, молодежи и спорта. Кризисная служба работает круглосуточно, сюда может обратиться или быть доставлен (полицией, работниками государственных служб, занимающихся делами молодежи, воспитателями детских садов, учителями, знакомыми или родителями) любой ребенок, нуждающийся в помощи и поддержке от 0 до 14 лет. С детьми социальные работники, психологи и воспитатели проводят консультирование. В отличие от Германии, в нашей стране социальная работа и профессия социального работника недостаточно востребована и развита, а в высших учебных заведениях только в 2005 учебном году началась подготовка специалистов для работы с молодежью. Работа с детьми и молодежью проводится, как правило, педагогами, окончившими педагогический факультет или специализировавшихся на дополнительных курсах, либо социальными педагогами. В сложившейся ситуации страна нуждается в этих специалистах. В настоящее время в Российской Федерации нет единой законодательной базы основы федерального уровня по работе с детьми и молодежью, какая имеется в Германии в виде Закона о помощи детям и молодежи. Каждая область или регион РФ имеют полную автономию на разработку и принятие закона. После отмены пионерской и комсомольской организаций предпринимается попытка построить новую сеть как государственных, так и независимых молодежных организаций. Большая доля работы, которая проводится среди молодежи, осуществляется в клубах для детей и молодежи. Разница по отношению к Германии заключается в том, что задачи государственной молодежной политики в России в основном реализуются государственными учреждениями, а не со стороны «свободных носителей», как в Германии.

Таким образом, чтов российском законодательстве существует целый ряд пробелов, способствующих распространению негативных явлений. Нормативно-правовые акты органов законодательной и представительной власти регионального и муниципального уровней включены в механизм регулирования проблем детской беспризорности крайне незначительно.