Приоритеты и направления политики налогового реформирования в России

Налоговая система современной России отражает противоречивый характер ее развития. С одной стороны, задачи, стоящие перед обществом в области структурной перестройки экономики и социальной сферы, требуют увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему. С другой — необходимость ускоренного экономического роста, активизации инвестиционной деятельности и поддержки частного предпринимательства предполагает проведение либеральной налоговой политики, включая снижение налоговых ставок и расширение налоговых преференций. В этих условиях эффективной следует считать комбинированную налоговую политику, которая обеспеч ет налоговое равновесие — эффективное выполнение налогами всех функций.

Перед российским правительством стоит сейчас важнейшая стра­тегическая задача создания такого налогового режима, который спо­собен обеспечить полный и своевременный сбор налогов, достаточ­ных для финансирования необходимых государственных расходов, и создать благоприятные условия для ускоренного экономического роста.

Решению этой задачи препятствует ряд причин, порожденных на­логовой политикой 90-х гг.:

• ориентация налоговой системы и элементов отдельных нало­гов (ставок, налоговых баз) на выполнение преимущественно фис­кальной функции, что выражается в эффекте излишней фискальности (например, высокие ставки заставляют налогоплательщиков укло­няться от налогов и скрывать доходы от налогообложения, в результа­те бюджет недополучает требуемые суммы);

• нездоровая ориентация налоговой системы на косвенные фор­мы налогообложения (65—70% всех налоговых доходов бюджета при­ходится на инфляционные, экономически дестимулируюшие косвен­ные налоги на бизнес);

• запредельно высокое совокупное бремя начисленных налогов на товаропроизводящую сферу (в среднем 45 коп. на 1 руб'. выручки от реализации продукции);

• чрезмерное давление налоговых начислений на оплату труда (почти 40 коп. на 1 руб. заработной платы);

• неспособность налоговой системы уловить огромные незара­ботанные компаниями, осуществляющими разработку полезных ис­копаемых и других природных ресурсов, рентные доходы;

• неэффективность системы налогового льготирования, ее ото­рванности от инвестиционной деятельности.

Два неполных десятилетия совершенствования новой налоговой системы России в историческом аспекте — срок небольшой. Ранее за такой период умещалось лишь введение или совершенствование одного, максимум двух налогов. Однако темпы налоговых реформ неизбежно ускоряются в глобализирующейся мировой экономике существенно сжимающей их традиционную временную растянутость.

В России формирование и дальнейшее реформирование принятой в пожарном порядке налоговой системы реализовывалось еще более динамично, хотя при этом данный процесс следует охарактеризовать, скорее не как целенаправленно-динамичный, а как хаотично-динамичныйособенно на первых порах. Подобная практика сложилась в силу ряда объективных причин, существовавших в 90-е годы:

- стремительностью перехода от плановой к рыночной экономике;

- отсутствием требуемой научно-методологической проработки реформы,. долгосрочной программы ее реализации и четких целевыхориентиров;

- масштабным заимствованием зарубежных налоговых конструкций и:: последующей адаптацией их к российским условиям; с использованием в качестве основного метода проб и ошибок;

-чрезмерной подчиненностью меняющейся политической конъюнктуре.

В дальнейшем реформировании российской налоговой системы условно можно выделить три основных этапа.

Первый этап: 1992—1996 г г. Суть данного этапа состояла в обкатке новых моделей налогов, их адаптации и поиске путей реформирования. Как упоминалось ранее, к 1992 г. в спешном порядке была создана налоговая система, в которой одномоментно был зафиксирован весь возможный перечень налогов, сборов и иных обя зательных платежей. Безусловно, формирование такой системы применительно к рыночной модели хозяйствования — задача, не решаемая прежде отечественной теорией и практикой налогообло­жения. Может быть, именно этим фактором объясняются серьезные промахи ускоренного масштабного заимствования западных конст­рукций различных налогов и попыток их взаимоувязки в единой российской системе.

Сформированная трехуровневая система из ограниченного ко­личества федеральных, но неограниченного числа региональных и местных налогов и сборов (одно перечисление которых не уместит­ся на целой странице) изначально не могла быть совершенной. От­сутствие отечественного опыта и соответствующих научных разра­боток, низкие налоговая культура и ответственность плательщиков, слабость государственной власти и местного самоуправления пре­допределили невысокую эффективность функционирования этой системы на первом этапе. В полной мере ею не реализовывалась даже фискальная (не говоря уж об иных) функция налогообложе­ния. Вместе с тем следует отметить, что хотя масштаб неудач в сфе­ре налогообложения первой половины 90-х годов и был существен­ным, в целом его не стоит чрезмерно преувеличивать. Налоговые неудачи несоизмеримо меньше куда более серьезных провалов того времени, допущенных в экономике, государственном управлении, финансах, национальных отношениях и других сферах.

Как отмечает И.В. Горский¹, в начале реформы общая оценка сформированной налоговой системы была вполне удовлетворитель­ной по следующим основаниям.

С финансовой точки зрения эта система была достаточно разно­образной и охватывала все объекты налогообложения (доход, иму­щество, потр ебление). Она была способна в условиях контролируе­мой инфляции обеспечить потребности бюджета.

С экономической точки зрения планируемое налоговое бремя не должно было в целом дестимулировать развитие производства. Одна­ко был нарушен баланс между обложением доходов и потребления в сторону последнего. Так, ряд налогов на доходы по международным меркам имел невысокие ставки (налоги на прибыль и подоходный). Налоги на имущество были также незначительны. Опасаясь сдержи­ваемого многие десятилетия неудовлетворенного стремления к по­треблению, реформаторы для ограничения потребительских аппети­тов и инфляционных последствий ввели два неординарных элемента в налогообложение. Во-первых, был введен НДС по чрезвычайно высокой ставке 28%, не имеющей аналогов в мировой практике. Во-вторых, на фоне достаточно высоких отчислений в социальные фонды (до 39%) несколько лет через налогообложение прибыли регла­ментировался уровень оплаты труда (четырех-, шести- и даже вось­микратное превышение оплаты труда сверх установленного миниму­ма включалось в базу по налогу на прибыль).

С социальной точки зрения реформирование оказалось наименее проработанным. Системам пенсионного обеспечения и социального страхования катастрофически не хватало средств. Не спасали их и высокие нормативы социальных платежей, которые в условиях ги­перинфляции мгновенно обесценивались. Кроме того, ухудшению социальной стабильности в обществе способствовали негативный эффект высокого НДС, ограничивающего и без того низкий уро­вень потребления наименее обеспеченных слоев, а также невидан­ная ранее дифференциация в распределении доходов, сгладить ко­торую прогрессивное налогообложение личных доходов в отсутст­вие реального контроля за ними не имело возможности.

Таким образом, налоговая система начала 90-х годов не была идеальной, но она составляла основу и являлась исходным пунктом для последующего ее совершенствования. Тем не менее на данном этапе она существенно не реформировалась: вносилось бесчислен­ное множество бессистемных поправок, принципиально не меняю­щих архитектуру ее построения.

Несмотря на очевидную неприемлемость данной системы, под­готовка к ее существенному реформированию растянулась на не­сколько лет. Затягивание этого процесса объясняется объективны­ми причинами. Оглядываясь в прошлое, середину 90-х годов можно охарактеризовать как период сложного выбора в отношении даль­нейшей судьбы налоговой системы. Нужно ли было ее только со­вершенствовать эволюционным способом, сохранив преемствен­ность состава и формы основных налогов, либо радикально ре­формировать революционным способом, осуществив новацию этих налогов, — вот корень развернувшихся дискуссий. Причем недостатка в различных проектах, предлагаемых заинтересован­ными министерствами, организациями и институтами, не было. Так, за период 1994—1996 гг. было предложено более десяти про­ектов дальнейшего развития налоговой системы, тяготеющих либо к радикальному реформированию, либо к эволюционному ее со­вершенствованию.

Второй этап: 1997—2000 гг. Суть данного этапа состояла в пере­ходе к активному и целенаправленному реформированию налоговой системы. Этот этап принято отсчитывать с обнародования 6 марта 1997 г. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, определившего ее направления:

Рис.8 Основные направления второго этапа реформирования

Данное послание стимулировало процесс выбора дальнейшего направления налоговых реформ. Именно с этого момента реформи­рование налогов приобрело черты целенаправленных и обоснован­ных действий. В 1998 г. Правительство РФ, наконец, остановилось на проекте эволюционного совершенствования налоговой системы, предложенном Минфином, который и был положен в основу раз­работки Налогового кодекса (НК РФ), первая часть которого была введена в действие с 1 января 1999 г.

Одним из основных направлений реформирования стало суще­ственное ограничение ранее предоставленных практически безгра­ничных полномочий региональных и местных уровней управления в сфере установления новых налогов и сборов, распределения нало­говых доходов между бюджетами различных уровней. Региональная и местная инициатива в данной сфере к середине 90-х годов по су­ти превратились в налоговый произвол, который обусловливал не­равенство экономических условий хозяйствования в разных регионах и стал реальной угрозой потери единства экономического про­странства страны. Кардинальные изменения здесь были достигнуты именно с принятием части первой НК РФ, определившей круг их полномочий по установлению, изменению и отмене региональных и местных налогов. Самым значимым результатом этого направления стал закрытый (исчерпывающий) перечень региональных и местных налогов, за рамки которого налоговая инициатива соответствующе­го уровня уже не могла выходить. Таким образом, субъекты Рос­сийской Федерации и органы местного самоуправления утратили возможность введения налогов или сборов сверх установленного Налоговым кодексом перечня.

Другим не менее важным направлением реформирования яви­лось снижение общего числа налогов и сборов. До 1996 г. в России перечень налоговых платежей составлял не менее 46 видов, сущест­венно различаясь в разных регионах страны. С принятием первой части НК РФ количество налогов и сборов всех уровней сократи­лось практически на 20% и составило уже 35 налогов и сборов.

Еще одним важным направлением реформирования явилось снижение налоговых ставок по основным бюджетообразующим на­логам. Примеров тому достаточно. Так, по НДС общая ставка из­менилась с 28% в 1992 г. до 20% в 1999 г.

Ставка налога на прибыль организаций уменьшилась практически в два раза: с 45% в 1992 г. до 35% в 1996 г. и до 24%, начиная с 1999 г.

Существенному изменению подверглось также обложение доходов граждан. Прогрессивное обложение подоходным налогом, когда его максимальная ставка составляла 40% с 1992 г., а затем 30% с 1996 г., было заменено в 1999 г. «плоской» шкалой налога на доходы физиче­ских лиц (НДФЛ) с основной ставкой всего лишь в 13%.

Заметим, что принятие НК РФ призвано было обеспечить созда­ние понятной и простой налоговой системы. Этот целевой ориентир во многом был достигнут. Налоговый кодекс реализовал идею закона «прямого действия», сформировал единую законодательную базу нало­гообложения, систематизировал нормы и положения, регулирующие этот процесс, приведя их в логически цельную систему. Он обеспечил также достаточные правовые гарантии и регламентации для участни­ков налоговых правоотношений, создал основу для реализации курса на снижение общего налогового бремени, на общую либерализацию и повышение справедливости налоговой системы.

На фоне этих и других позитивных эффектов реформирование не обошлось без ряда менее значимых, но все же наблюдаемых не­достатков. Общие положения во многом оказались «повисшими в воздухе» и не решали принципиальных проблем конструкции и применения конкретных налогов и сборов. В связи с этим форсиро­валась работа над второй частью НК РФ, принятие первых четырех глав которой ознаменовало начало нового этапа.

Третий этап: 2001 г. — по настоящее время. Суть данного этапа состоит в кодификации исчерпывающего перечня налогов и сборов современной России. Последовательность кодификации представ­лена в табл..9.

Таблица 9 Последовательность введения в действие глав части второй НК РФ

Таким образом, за пять лет оформления части второй НК РФ бы­ли кодифицированы 14 налогов и 4 специальных налоговых режима. Определен окончательный состав федеральных, региональных, местных налогов и сборов. Вне рамок НК РФ остался только один местный налог — на имущество физических лиц. В целом формирование вто­рой части, несмотря на ежегодно вносимые изменения, можно считать -фактически завершенным. НК РФ стал единым системным докумен­том, регламентирующим всю совокупность налоговых отношений в Российской Федерации.

Крайне важно, что кодификация налогов сопровождалась парал­лельной их ревизией. Следовало устранить малоэффективные и дубли­рующие друг друга налоги, а также так называемые оборотные, по своей сути «нерыночные» налоги, что и было сделано в начале третьего этапа. Значительным успехом такой ревизии можно считать отмену налогов на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сфе­ры. Ярким примером нерыночного налога являлся также налог на поль­зователей автомобильных дорог, взимавшийся с выручки от реализации. При этом уплаченная сумма налога включалась в цену продукции на каждом этапе производства по принципу налога с оборота. Сумма нало­га накапливалась с каждой новой ступенью технологической цепочки производства, и преимущества при этом получал производитель техно­логически простой продукции, что не способствовало нормальному раз­витию экономики. Полная отмена данного налога произошла в 2003 г. При этом потери бюджета были компенсированы в определенной сте­пени повышением акцизов на горюче-смазочные материалы и измене­нием порядка применения акцизов в отношении нефтепродуктов, а также введением транспортного налога.

Примерами налогов с одним и тем же объектом налогообложе­ния и сходной налоговой базой являлись отчисления на воспроиз­водство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование нед­рами. С 2002 г. эти два платежа, а также акцизы на нефть и ста­бильный газовый конденсат были органично заменены налогом на добычу полезных ископаемых, комплексно охватившем различные объекты налогообложения ресурсного характера.

До 2004 г. сходными по налогооблагаемой базе являлись также такие косвенные налоги, как НДС и налог с продаж. Большинство стран уже давно отказалось от их параллельного применения. Прак­тика их одновременного существования сохранялась только в Рос­сии и Канаде. В 2004 г. налог с продаж был отменен.

В последние два года число налогов и сборов стабилизирова­лось, все более приобретая черты определенной логической завер­шенности, несмотря на то, что отдельные подвижки в уменьшении их количества все же продолжаются. С 2006 г. был отменен налог на наследование и дарение. Таким образом, количество налогов и сборов в Российской Федерации в течение последних 10 лет про­должало неуклонно уменьшаться. С 2006 г. налоговая система включала в себя уже только 20 налоговых платежей Дан­ная цифра ни в коем случае не является отображением реального числа налогов, уплачиваемых юридическими и физическими лица­ми. Их количество существенно ниже за счет включения в эту сис­тему специальных налоговых режимов, заменяющих уплату целого ряда налогов, а также некоторых налогов с объектами налогообло­жения, характерными только для отдельных видов деятельности.

Кардинальному реформированию подверглись обязательные платежи социального характера. Совокупность этих платежей, вы­плачиваемых работодателями из фонда оплаты труда в различные адреса, была заменена регрессивным единым социальным налогом iECH), ставка по которому уменьшилась с 35, 6% в 1999 г. до 26% в 2005 г. В дополнение к снижению ставки значимого прямого налога — ЕСН была снижена до 18% с 2005 г. ставка основного косвенного налога — НДС.

Еще одним важнейшим направлением совершенствования налого­вой системы, непосредственно влияющим не только на увеличение налоговых поступлений в бюджет, но и на формирование позитивного восприятия этой системы налогоплательщиками, явилось неуклонное снижение общего количества налоговых льгот. Такое уменьшение проводилось, во-первых, за счет отказа от неэффективных льгот, за­частую не достигавших тех адресатов, которым они предназначались, во-вторых, за счет ликвидации льгот, искажающих экономическое со­держание налогообложения и являющихся своеобразными «лазейка­ми» для минимизации налоговых обязательств.

Практически все налоги и сборы были инвентаризированы на предмет содержания избыточного количества льгот. По ряду нало­гов, как, например, по НДФЛ и НДС, число косвенных льгот было существенно уменьшено. По другим — например, по налогу на прибыль организаций, все прямые льготы вообще были ликвидиро­ваны, в том числе и экономически обоснованная, наиболее востре­бованная — инвестиционная льгота. Кроме того, в процессе фор­мирования новых глав НК РФ, начиная с 2002 г. законодатели уже осознанно стремились конструировать налоги без применения эле­ментов льготирования. В некоторых налогах, к примеру, в налоге на добычу полезных ископаемых, им это в полной мере удалось реализовать, в других, например в госпошлине, — нет. На сегод­няшний день прямые льготы как элемент налогообложения в НК РФ оставлены лишь в четырех налогах, однако в камуфлированном виде они присутствуют еще в достаточном количестве.

Значительным успехом совершенствования налоговой системы можно считать реализацию комплекса специальных налоговых ре­жимов, ориентированных на создание благоприятных условий на­логообложения для отдельных категорий налогоплательщиков. Бла­гоприятные условия здесь определяются: возможностью снижения налоговой нагрузки; заменой одним налоговым платежом уплаты целого ряда налогов и соответственно значительным упрощением процедуры налогового администрирования на уровне как налого­плательщика, так и налоговых органов. Существовавшая с 1996 г. упрощенная система налогообложения была значительно усовер­шенствована и дополнена в последующие годы тремя другими спе­циальными режимами

В результате текущего — третьего этапа реформы эволюцион­ным путем была существенно преобразована налоговая система России:

ликвидированы практически все низкодоходные и трудно администрируемые налоги;

обеспечена преемственность сохранени­ем каркаса системы из основных видов налогов, признанных обще­мировой практикой налогообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, нало­га на прибыль, ресурсно-рентных налогов и налогов на имущество);

снижена налоговая нагрузка на производителей;

существенно по­вышена эффективность налогового администрирования.

В связи с этим закономерен вопрос: близка ли к завершению налоговая реформа? В.Г. Пансков¹ настаивает на том, что до за­вершения реформы еще далеко. Противное утверждение, по его мнению, не только преждевременно, но в определенной степени даже опасно.

Основные аргументы здесь следующие.

Во-первых, продолжает сохраняться нестабильность налогового законодательства. Каждый год в НК РФ вносятся многочисленные, причем зачастую радикальные поправки. Налоги вводятся и через год-другой отменяются. По совокупному объему внесенные во вто­рую часть НК РФ поправки уже превысили объем исходного текста глав. Концептуальная непродуманность главного налогового доку­мента, сохраняющаяся недоработанность отдельных глав, прини­мавшихся без должных экономических обоснований, а зачастую и «с листа», приведут к продолжению процесса перманентной егс корректировки.

Во-вторых, до сих пор не сформирован комплекс эффективных мер, блокирующих уклонение от уплаты налогов и применение раз­личных схем минимизации (оптимизации) налогов.

В-третьих, сохраняется неопределенность в отношении некото­рых налогов. Нет никакой ясности с введением налога на недвижи­мость. Сохраняется неопределенность статуса таможенной пошли­ны, до сих пор регулируемой Таможенным кодексом и администрируемой таможенными органами.

Безусловно, выдвинутые аргументы вполне обоснованы и в тече­ние последних лет прогнозы известного налоговеда В.Г. Пансков оправдываются. Вместе с тем масштаб ожидаемых изменений уже не сопоставим с преобразованиями прошлых лет.

Итак, какие же основные направления совершенствования на­логовой системы России можно обозначить?.

В целом можно утверждать, что на сегодняшний день процесс реформирования системы налогов и сборов в России близок к логическому завершению. Состав налогов и сборов, в первую оче­редь федеральных, останется, видимо, неизменным. Основному ^-реформированию должны подвергнуться региональные и местные; налоги с целью расширения их налоговых баз и значимости по­ступлений.

По федеральным налогам совершенствование будет: касаться изменения содержания обязательных элементов налогов и сборов. Возможен также процесс перевода отдельных федераль­ных налогов, объект налогообложения или налоговая база которых: в наибольшей степени зависят от экономической политики субъ­ектов Федерации, в региональные. В частности это может коснуться НДФЛ.

Рассмотрим основные направления налоговой политики Рос­сийской Федерации, реализация которых заявлена в 2007—2009 гг.

В 2007 г. реализованы следующие основные меры:

• переход от разрешительного к заявительному порядку возме­щения НДС экспортерам, уплаченного ими по материальным ресурсам (Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 119-ФЗ);

• уменьшение налогоплательщиками в полном размере налого­вой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убыт­ков, полученных ими в предыдущем году (Федеральный за­кон от 6 июня 2005 г. № 58-ФЗ);

• введение обязательности выделения в платежных поручени­ях отдельной строки «НДС — платеж» с передачей банками налоговым органам информации о суммах и контрагентах расчетов;

• отказ от «зачетной» системы уплаты акцизов на нефтепродук­ты с возвратом к действовавшему ранее порядку уплаты таких акцизов предприятиями — производителями нефтепродуктов (с сохранением существующей системы только в отношении прямогонного бензина);

• усовершенствование существующей системы комбинирован­ных ставок акциза по сигаретам путем исчисления адвалор­ной составляющей таких ставок от розничной цены сигарет в торговой сети;

• индексация специфических ставок акцизов в соответствии с прогнозируемым на 2006 г. уровнем инфляции, кроме акци­зов на бензин и дизельное топливо, по которым индексация не производится;

• увеличение ставок акциза на сигареты на 30% по сравнению с уровнем 2006 г.;

• учет при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций расходов на НИОКР (в том числе не давших по­ложительного результата) в течение одного года;

• увеличение социальных налоговых вычетов на обучение в образовательных учреждениях и на лечение в медицинских учреждениях Российской Федерации до 50 тыс. руб. по каж­дому из таких вычетов;

• разрешение учитывать при определении размера социального вычета взносов физических лиц страховым организациям по договорам добровольного личного медицинского страхования;

• введение нулевой налоговой ставки по НДПИ для новых нефтяных месторождений на срок до десяти лет с момента государственной регистрации лицензии до достижения опре­деленного объема добычи нефти;

• продление действия специфической ставки НДПИ по нефти, «привязанной» к мировым ценам на этот товар;

• включение в состав объекта налогообложения по налогу на имущество организаций объектов движимого и недвижимого имущества, завершенного строительства, права собственности на которые своевременно не зарегистрированы.

•

С 2008 г. введено:

• установление понижающего коэффициента, стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, — для ме­сторождений, находящихся на завершающей стадии разработки;

• дифференциация ставок акцизов на бензин в зависимости от его качества, имея в виду установление более низкой ставки на высококачественный бензин и более высокой налоговой ставки на бензин низкого качества;

• индексация специфических ставок акцизов в соответствии с прогнозируемым на 2007 г. уровнем инфляции, кроме акци­зов на бензин и дизельное топливо, по которым индексация не проводится;

• увеличение ставок акциза на сигареты на 20% по сравнению с уровнем 2007 г.;

• введение специфических ставок НДПИ в отношении иных (кроме нефти) видов полезных ископаемых;

• совершенствование применения сбора за пользование объек­тами животного мира и водными биологическими ресурсами.

С 2009 г. планируется:

• снижение основной ставки НДС с одновременной отменой действующей ныне льготной ставки для некоторых товаров и услуг
и установлением единой ставки этого налога в размере 15%;

- отмена некоторых из существующих налоговых льгот по НДС и перечня операций, облагаемых по ставке 0% по результатам анализа эффективности их применения;

• индексация специфических ставок акцизов в соответствии с прогнозируемым на 2008 г. уровнем инфляции;

• увеличение ставок акциза на сигареты на 20% по сравнению с уровнем 2008 г.