Юридична відповідальність за правопорушення у сфері ведення реєстрів власників іменних цінних паперів

Досвід функціонування розвинених ринкових економік вказує на те, що фондовий ринок взагалі є одним з найбільш регульованих та регламентованих державою на відміну, наприклад, від товарних або валютних ринків.

Права інвестора, які здобуваються з цінного паперу, до моменту їх реалізації залишаються законодавчою абстракцією. Так як інвестор під час придбання цінного паперу переслідує ціль здобути у власність не просто документ, а доходи і/або права. Тому до моменту появи доходу (прав) можна говорити про те, що будучи абсолютно уповноваженим, інвестор залишається беззахисним перед діями тих, від кого залежить отримання доходу і /або надання прав. Тобто від емітенту чи особи, яка випустила цінний папір.

Подана специфіка взаємовідносин привела до поширення на учасників фондового ринку та їх посадових осіб фінансової, адміністративної, кримінальної та граждансько-правової відповідальності. Проте до останнього часу розмір відповідальності встановлений за правопорушення не був адекватним вигоді, отриманій за їх скоєння відповідав можливому отриманню доходів. Враховуючи це, постала необхідність збалансування цих показників та підвищення рівня відповідальності за правопорушення на фондовому ринку.

Метою цього дослідження є огляд і аналіз недавніх змін, що відбулися у законодавстві стосовно посилення відповідальності на ринку цінних паперів та узагальнення можливих перспектив розвитку цієї сфери фінансового законодавства.

Державне регулювання ринку цінних паперів в Україні відповідно до ст. 5 ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» здійснює ДКЦПФР. У межах повноважень, наданих ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо вдосконалення діяльності Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку» від 25 вересня 2002 р. № 861/2002, ДКЦПФР встановлює порядок та видає дозволи (ліцензії) на здійснення певних видів професійної діяльності на ринку цінних паперів, а також анулює ці дозволи (ліцензії) у разі порушення вимог законодавства про цінні папери (п. 9 ст. 8 ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», пп. 9 п. 4 Положення про Комісію). Основні засади відповідальності за правопорушення на ринку цінних паперів передбачені ст.ст. 10-16 ЗУ «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні». Ці нормативно правові акти розділяють відповідальність між юридичними особами та фізичними, до яких віднесено не лише посадових осіб.

Задля посилення захисту прав інвесторів, сприянню запобіганню зловживань при купівлі або продажу акцій та запобіганню нанесенню шкоди учасникам ринку цінних паперів через маніпуляції з інформацією про емітентів та їх цінні папери 25.12.2008р. Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення на ринку цінних паперів» вiд 25.12.2008 № 801-VI, що набув чинності 14.01.2009р.

Головною метою прийняття цього Закону є вдосконалення та введення кримінальної та адміністративної відповідальності за використання інсайдерської інформації при здійсненні операцій з цінними паперами, за шахрайство з цінними паперами та за перешкоджання в отриманні інформації або спотворенні інформації, яку відповідно до чинного законодавства має право отримати інвестор (в тому числі акціонер). Основним завданням законопроекту є запобігання зловживань при купівлі або продажу акцій та запобігання нанесення шкоди учасникам ринку цінних паперів через маніпуляції з інформацією про емітентів та їх цінні папери.

Так, у статті 11 Закону України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” було розширено перелік правопорушень, за здійснення яких Комісією застосовуються до юридичних осіб фінансові санкції, а саме за:

- ненадання інвестору в цінні папери (у тому числі акціонеру) на його письмовий запит інформації про діяльність емітента в межах, передбачених законом, або надання йому недостовірної інформації;

- несвоєчасне надання інформації інвесторам в цінні папери на їх письмовий запит;

- неопублікування, опублікування не в повному обсязі та/або опублікування недостовірної інформації; - нерозміщення, розміщення не в повному обсязі та/або розміщення недостовірної інформації у загальнодоступній інформаційній базі даних Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку про ринок цінних паперів;

- неподання, подання не в повному обсязі та/або подання недостовірної інформації до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку;

- несвоєчасне опублікування, несвоєчасне розміщення у загальнодоступній інформаційній базі даних Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку про ринок цінних паперів та/або несвоєчасне подання інформації до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку інформації;

- порушення емітентом чи професійним учасником ринку цінних паперів порядку ведення системи реєстру власників іменних цінних паперів, що призвело до втрати системи реєстру (її частини), а також ухилення від внесення змін або внесення завідомо недостовірних змін до системи реєстру або до системи депозитарного обліку;

- порушення емітентом порядку прийняття рішення про передачу ведення реєстру власників іменних цінних паперів та/або порядку передачі ведення реєстру власників іменних цінних паперів;

- маніпулювання цінами під час здійснення операцій з цінними паперами;

- незаконне використання інсайдерської інформації.

Зміни до чинного законодавства встановлюючи нові вимоги до застосування санкцій за правопорушення на фондовому ринку, насамперед, це стосується розповсюджених випадків ненадання інвесторам інформації, а також питань, пов’язаних із веденням реєстрів власників іменних цінних паперів, маніпулюванням цінами під час здійснення операцій з цінними паперами, незаконного використання інсайдерської інформації, порушення порядку розкриття інформації на фондовому ринку, протидіють ошукуванню інвесторів та рейдерству. Так за таке правопорушення, як розміщення цінних паперів без реєстрації їх випуску передбачений штраф в розмірі від 170000 до 850000 грн. За діяльність на ринку цінних паперів без спеціального дозволу (ліцензії), якщо законом передбачено його одержання має накладатися штраф у розмірі від 85000 до 175000 грн. Такі штрафи є досить суттєвим чинником в умовах фінансової кризи. При цьому при скоєнні повторного протягом року правопорушення ці суми збільшуються. Крім штрафів, Закон передбачає й позбавлення ліцензії учасників ринку цінних паперів. Документ підвищує відповідальність за скоєння правопорушень не лише юридичних, а й фізичних осіб – сертифікованих фахівців, які працюють на фондовому ринку.

У результаті прийняття Закону ДКЦПФР отримала повноваження на підставі конкретних порушень зупиняти внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника. Комісія також отримала право зупиняти обіг цінних паперів за незнаходження емітента за адресою. Це дозволить обмежити рух " сміттєвих" цінних паперів. У разі неподання звітності протягом 2-х років, Комісія може звертатися до суду щодо скасування випуску акцій. Ухвалення такого законодавства є кроком у боротьбі з рейдерськими захопленнями. ДКЦПФР тепер може більше впливати, зокрема, на подвійне ведення реєстру. Поряд із цим доцільно вдосконалити механізми розгляду справ щодо ведення подвійних реєстрів у судових органах.

Але цей Закон має і ряд недоліків. Він не вирішує кількох важливих питань. Зокрема, було б доцільно, щоб фінансові санкції за правопорушення прямо залежали від розміру доходу, отриманого внаслідок його скоєння, або від розміру збитків, нанесених інвесторам. В Україні треба концептуально змінити підходи до застосування санкцій за правопорушення не лише на ринку цінних паперів, а й на фінансовому ринку в цілому. Зокрема, кошти, отримані у вигляді штрафів за правопорушення, мають надходити не до держави, а до ошуканих інвесторів як компенсація за втрати.

Крім вдосконалення законодавства України з метою недопущення зловживання на ринку цінних паперів через інсайдерську діяльність та маніпулювання ринком, також потребує вдосконалення розподілу відповідальності, процедури правозастосування за порушення законодавства на ринку цінних паперів та запровадження адекватних механізмів контролю для забезпечення обов’язковості розкриття інформації.

3.2. Правові питання контролю ДКЦПФР за діяльністю реєстраторів власників іменних цінних паперів

Найбільш важливим при визначенні правових засад здійснення державного регулювання ринку цінних паперів, державного контролю за випуском та обігом цінних паперів та їх похідних став Указ Президента України, яким 12 червня 1995 року утворено Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку. Було визначено її завдання, функції, повноваження, права, відповідальність та відносини з іншими державними органами з питань регулювання та контролю на ринку цінних паперів.

Основні завдання Комісії визначені Законом України " Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", який прийнято у 1996 році.

У 1997 році Указом Президента України “Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку” затверджено Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, в якому, зокрема, зазначено, що Комісія входить до центральних органів виконавчої влади, підпорядкована Президенту України і підзвітна Верховній Раді України. У своїй діяльності Комісія керується Конституцією і нормативно-правовими актами України.

У 2002 році з метою подальшого вдосконалення державного регулювання ринку цінних паперів, визначення ефективного механізму реалізації Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку своїх повноважень та у зв'язку з додатковими функціями, покладеними Законами України " Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)", " Про обіг векселів в Україні" і " Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" 25.09.02 Президентом України було видано Указ " Про додаткові заходи щодо вдосконалення діяльності Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку".

Зокрема, Указом Президента України " Про додаткові заходи щодо вдосконалення діяльності Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку", передбачено:

· закріплення відповідних повноважень за Комісією з урахуванням прийнятих останнім часом законів України;

· удосконалення керованості системою Комісії;

· запровадження розподілу повноважень між Комісією як колегіальним органом, її центральним апаратом та територіальними управліннями.

Комісія співпрацює з органами регулювання ринку капіталів інших країн, з міжнародними організаціями та іноземними інвесторами в рамках чинного законодавства відповідно до загальнодержавної політики у сфері зовнішніх зносин, яка має багатовекторний характер та орієнтована на запровадження в Україні світових стандартів регулювання економіки.

Протягом усієї діяльності Комісія співробітничає з органами державної влади усіх рівнів над реалізацією програмних документів загальноекономічого характеру, які визначають шляхи та пріоритетні напрями прискорення економічних реформ. Комісія активно співпрацює з більшістю міжнародних організацій, які діють у галузі ринку капіталів та фінансових послуг, включаючи Міжнародну організацію Комісій з цінних паперів (IOSCO), Організацію економічного співробітництва та розвитку (OECD), Міжнародну фінансову корпорацію (IFC), Світовий банк, а також з Комісіями з цінних паперів інших країн та Міжнародними донорськими організаціями, які працюють в Україні.

Серед основних завдань ДКЦПФР ст. 7 Закону України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” від 30 жовтня 1996 р. № 448/96-ВР визначає і такі, як захист прав інвесторів шляхом здійснення заходів щодо запобігання і припинення порушень законодавства на ринку цінних паперів, застосування санкцій за порушення законодавства в межах своїх повноважень, сприяння розвитку ринку цінних паперів, що в своїй сукупності, безумовно, передбачає і захист прав акціонерів.

Цілями державного регулювання ринку цінних паперів відповідно до ст. 2 є в тому числі й гарантування прав власності на цінні папери, дотримання учасниками ринку цінних паперів (до яких, до речі, належать і емітенти) вимог законодавчих актів.

Отже, які ж переваги ДКЦПФР порівняно з судом як органом захисту прав акціонерів ми можемо виділити? Їх декілька:

– високий професійний рівень представників ДКЦПФР, який дозволяє їм вірно орієнтуватися в ситуації та шукати оптимальні правові шляхи захисту прав акціонерів;

– процес перевірки акціонерного товариства та захисту прав акціонера є коротшим за часом, ніж аналогічна процедура в суді;

– можливість застосування санкцій до фізичних і юридичних осіб за порушення прав акціонерів;

– доступність подання заяв та скарг до органів ДКЦПФР;

– наявність широких повноважень у ДКЦПФР та її представників для встановлення факту порушення права акціонера й відновлення такого права.

Остання складова є визначальною у виборі акціонером способу захисту своїх прав. Відповідно до законодавства ДКЦПФР:

· здійснює контроль за випуском та обігом цінних паперів, крім приватизаційних; розробляє та організовує виконання заходів, спрямованих на запобігання порушенням законодавства України про цінні папери;

· роз’яснює порядок застосування законодавства про цінні папери; здійснює методологічне забезпечення запровадження та розвитку загальноприйнятих принципів корпоративного управління.

Центральний апарат і територіальні органи ДКЦПФР реалізують цілий ряд її прав:

– звертатися до суду й господарського суду з позовами (заявами) в зв’язку з порушенням законодавства України про цінні папери;

– проводити самостійно чи разом з іншими відповідними органами перевірки та ревізії фінансово-господарської діяльності емітентів, осіб, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондових бірж та саморегулівних організацій;

– надсилати емітентам, особам, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондовим біржам та саморегулівним організаціям обов’язкові до виконання розпорядження про усунення порушень вимог законодавства про цінні папери та вимагати надання необхідних документів відповідно до чинного законодавства;

– призначати своїх представників для здійснення контролю за реєстрацією акціонерів для участі в загальних зборах акціонерів акціонерних товариств;

– надсилати до правоохоронних органів матеріали стосовно фактів правопорушень, за які передбачено адміністративну та кримінальну відповідальність, якщо до компетенції ДКЦПФР не входить накладення адміністративних стягнень за такі правопорушення;

– одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади інформацію, документи й матеріали, необхідні для виконання покладених на ДКЦПФР завдань.

Основною формою встановлення факту порушення права акціонера є проведення перевірки повноважними посадовими особами ДКЦПФР. ДКЦПФР своїм рішенням від 17 жовтня 1997 р. № 37 затвердила Правила проведення перевірок та ревізій емітентів, осіб, що здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондових бірж та саморегулівних організацій на дотримання вимог законодавства про цінні папери. Однією з цілей проведення перевірок є забезпечення захисту інвесторів (акціонерів) на фондовому ринку.

Працівники ДКЦПФР та її територіальних органів відповідно до Правил проведення перевірок і ревізій у межах повноважень мають право проводити перевірку дотримання учасником фондового ринку вимог законодавства про цінні папери, вживаючи для цього всіх передбачених законодавством заходів. До перевірок можуть залучатися представники владних органів, підприємств, організацій тощо.

У випадку порушення прав акціонера він звертається до ДКЦПФР або її територіальних органів із заявою, в якій просить провести перевірку конкретного АТ, вказавши при цьому, які саме порушення законодавства мають місце. Тому в таких випадках найчастіше проводяться позапланові перевірки – перевірки без заздалегідь встановлених терміну й періодичності, які проводиться в міру необхідності в усіх напрямках або з окремих питань за весь або певний період діяльності учасника фондового ринку. Позапланові перевірки можуть проводитися не лише за заявами й скаргами Президента, народних депутатів та Уряду, й за наявності звичайних скарг на діяльність учасника фондового ринку, в тому числі й емітента цінних паперів – акціонерного товариства. Тому скарги на дії акціонерного товариства мають надходити в “масовому” порядку. Чим їх більше, тим більше шансів у акціонерів на взаєморозуміння з ДКЦПФР.

Для проведення перевірки створюють контрольно-ревізійну групу, призначають її керівника. Крім голови й членів ДКЦПФР, начальників територіальних управлінь ДКЦПФР, всі інші працівники ДКЦПФР мають право проводити перевірки лише на підставі службового посвідчення та письмового доручення встановленої форми.

Під час перевірки посадові особи ДКЦПФР, що входять до контрольно-ревізійної групи, мають право:

– безперешкодно входити до підприємства, в установи, організації за службовим посвідченням і мати доступ до документів та інших матеріалів, необхідних для проведення перевірки;

– вимагати для перевірки необхідні документи та іншу інформацію в зв’язку з реалізацією своїх повноважень.

При цьому керівник учасника фондового ринку, що перевіряється, або посадова особа, яка його заміщає, мають забезпечити контрольно-ревізійній групі належні умови для проведення перевірки, надати місце для роботи, можливість користуватися зв’язком, розмножувальною технікою, іншими послугами технічного характеру.

Контрольно-ревізійна група під час роботи з вилученими документами має право робити з них копії, при необхідності залучати до роботи з цими документами інших працівників ДКЦПФР або її територіальних органів, спеціалістів інших установ. Мало того, що ДКЦПФР взагалі може попередньо не попереджати АТ про проведення перевірки, так вона ще й може вилучити документи, які засвідчують правопорушення з боку акціонерного товариства або його посадових осіб.

За результатами перевірки контрольно-ревізійна група складає Акт перевірки, який разом з поясненнями керівника, іншої відповідальної посадової особи й документами, що стосуються справи, протягом трьох днів направляється посадовій особі, яка має право накладати штраф.

В акті про правопорушення юридичної особи мають зазначатися номер, дата, місце його складання; посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала акт про правопорушення (в разі надання повноважень за дорученням – реквізити доручення); повну назва юридичної особи, місцезнаходження, код за ЄДРПОУ, банківські реквізити, засоби зв’язку; виклад обставин і суть правопорушення; назва нормативного акта, норми якого було порушено; пояснення особи, щодо якої складено акт про правопорушення (її представника); відомості про повторне вчинення правопорушень особою, щодо якої складено акт про правопорушення; інші відомості, необхідні для вирішення справи про правопорушення.

Екземпляр Акта перевірки під розпис передається учаснику фондового ринку, якого перевіряла ЄДРПОУ.

Стаття 11 Закону України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” передбачає відповідальність юридичних осіб за правопорушення на ринку цінних паперів.

Так, ДКЦПФР накладає на юридичних осіб штрафи за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання розпоряджень, рішень про усунення порушень щодо цінних паперів – у розмірі до 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Застосування цього штрафу є можливим у випадку порушення акціонерним товариством прав акціонера, передбачених законодавством і статутом, якщо товариство не виконує розпоряджень і рішень про усунення порушень прав акціонерів.

Такий штраф накладає Голова ДКЦПФР, член ДКЦПФР чи голова відповідного територіального органу після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення. Рішення про накладення штрафу приймається протягом 10 днів після отримання документів про правопорушення (акт, пояснення тощо) і оформляються постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено штраф, а також банківській установі, в якій відкрито поточний рахунок цієї юридичної особи.

Наказом ДКЦПФР від 9 січня 1997 р. № 2 (в редакції рішення від 13 лютого 2001 р. № 27) були затверджені Правила розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій. Вони визначають порядок і строки розгляду ДКЦПФР та її територіальними органами справ про порушення громадянами, посадовими особами та юридичними особами вимог законодавства на ринку цінних паперів.

За ухилення від виконання або несвоєчасне виконання розпоряджень ДКЦПФР про усунення порушень прав акціонерів тягне за собою накладення на винних громадян чи посадових осіб штрафу в розмірі від 20 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 14 Закону України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” передбачає застосування кримінальної та майнової відповідальності посадових осіб за порушення законодавства про цінні папери, куди належать і положення про захист прав акціонерів.

Якщо говорити про кримінальне законодавство, то передусім слід брати до уваги розділ XVII Кримінального кодексу України “Злочини у сфері службової діяльності”, який передбачає кримінальну відповідальність службових осіб за зловживання владою або службовим становищем (ст. 364), перевищення влади або службових повноважень (ст. 365), службове підроблення (ст. 366) тощо.

При цьому, щоправда, слід зауважити, що заходи із застосування кримінальної відповідальності до посадових осіб акціонерного товариства, яке порушує права акціонера, мають більше теоретичний, аніж практичний характер. Притягнути людину до кримінальної відповідальності за порушення законодавства про цінні папери – явище для України поки що екзотичне. Тому захист прав акціонера має здійснюватись комплексно, тобто з використанням усіх можливих засобів. У такому випадку значно збільшуються шанси на досягнення необхідного результату – надійного захисту прав акціонера.