Персонал консульських установ і порядок його призначення

Забезпечення реалізації консульських зносин між дво­ма або декількома державами здійснюється через консуль­ські установи. Ст. 1 Віденської конвенції про консульські зносини дає визначення консульської установи у досить загальному вигляді. Зокрема, вона встановлює, що кон­сульська установа означає будь-яке генеральне консульство, консульство, віце-консульство або консульське агентство. Існує дві категорії консульських установ: консульство як професійна установа і почесне консульство. Докорінна від­мінність між ними не у сфері функцій, а у сфері привілеїв та імунітетів, якими користується консульська установа. Обидві категорії консульств поділяють на чотири класи, ана­логічно як поділяються глави консульських установ. Клас консульської установи визначається за згодою сторін.

Внутрішня організаційна структура консульської уста­нови залежить від сфери та специфіки її завдань і функцій. Однак майже завжди в її структурі є підрозділи, які займа­ються питаннями віз, успадкування, опіки, туризму тощо. У консульствах морських держав завжди є морський відділ.

Сам консульський персонал не має чіткої міжнародно-правової класифікації. А тому присвоєння консульського рангу є внутрішньою справою акредитуючої держави і рег­ламентується її внутрішнім законодавством.

Відповідно до ст. 9 Віденської конвенції 1963 р. та існу­ючої практики виділяють чотири класи керівників консуль­ських установ: генеральні консули, консули, віце-консули, консульські агенти.

Водночас положення цієї статті у жодному разі не обме­жує права будь-якої договірної сторони визначати найме­нування консульських посадових осіб, які не є главами кон­сульських установ. У минулому в консульській практиці вживалися такі терміни, як резидент, торговий агент, про­консул, практикант консульства, секретар консульства. Главами консульських установ можуть бути лише особи, які мають один із передбачених Конвенцією чотирьох кла­сів. Відповідно вони здійснюють керівництво генеральни­ми консульствами, консульствами, віце-консульствами і кон­сульськими агентствами. Отже, держави володіють свобо­дою вибору у визначенні класів глав консульських установ.

У плані старшинства найвищий клас має генеральний консул. За загальним правилом у консульській практиці його призначають главою консульської установи в тих кон­сульських округах, що мають для акредитуючої держави особливе значення. Це може стосуватися територій, де ком­пактно проживають вихідці або навіть громадяни акреди­туючої держави, привабливості певного регіону з огляду на його економічний і торговельний потенціал, сприятливий інвестиційний режим тощо. З огляду на ці обставини у після­воєнний період у консульській практиці держав переважає тенденція до зростання кількості генеральних консульств, аналогічно як і в дипломатичній практиці — посольств.

У рамках генерального консульства може бути лише один генеральний консул — глава представництва і декіль­ка консульських посадових осіб. Глава консульської уста­нови повідомляє Міністерство закордонних справ країни пе­ребування через дипломатичне представництво про поря­док старшинства між посадовими особами консульства. Консулів і віце-консулів призначають керівниками відпо­відних консульств або, як це часто буває у консульській практиці, консульськими посадовими особами, яким дору­чено у цьому статусі виконання консульських функцій. Консульських агентів досить рідко використовують у кон­сульській практиці держав. Найчастіше вони виконують свої функції під керівництвом глави консульського пред­ставництва, а не як окремі консули.

У міжнародній практиці широке застосування отримав інститут почесного (позаштатного) консула. Почесний кон­сул — це особа, яка не перебуває на державній службі, проте виконує відповідні консульські доручення на прохання за­цікавленої держави та за згодою країни перебування. Най­частіше їм присвоюється клас віце-консулів або консулів, рідше — генерального консула. Переважно почесний кон­сул виконує свої функції під керівництвом штатного консу­ла, консульський округ якого розташований найближче до нього.

Інститут почесного консула, який сформувався у XIX ст. як окрема ланка консульської служби, отримав широке за­стосування після Другої світової війни. Згідно з нормами Віденської конвенції 1963 р., почесний консул може вико­нувати практично всі функції штатного консула, що має особливе значення для тих країн, де немає дипломатичного представництва або штатного консульства акредитуючої держави.

Добре знаючи, нерідко навіть краще від штатного кон­сула, місцеві відмінності, особливо торговельно-економічні та транспортні зносини, почесний консул може принести у де­яких сферах більше користі для акредитуючої держави.

Глава III Віденської конвенції 1963 р. про консульські зносини досить чітко регламентує режим, що застосовуєть­ся до почесних консульських посадових осіб і консульських установ, очолюваних цими посадовими особами. Значно гір­ше це питання врегульоване у Консульському Статуті Укра­їни, де йому приділено лише три статті. Очевидно, це рад­ше данина традиціям, що існували в Радянському Союзі, де інститут почесного консульства взагалі не застосовувався.

Почесних консулів призначають з-поміж осіб, які кори­стуються значним авторитетом на певній території, особли­во в торговельно-економічній, соціальній та культурній сфе­рах. Вони виконують консульські функції безоплатно по­ряд зі своїми професійними обов'язками.

Особливо широко використовується інститут почесного консула в скандинавських державах. На початку 70-х років XX ст. Норвегія мала 535 почесних консулів і лише 25 штат­них, Швеція — 510 почесних консулів і 14 штатних, Да­нія — 455 почесних ill штатних.

Станом на 1 січня 1997 р. у різних країнах світу працю­вало 12 почесних консулів України. Для порівняння: Німеч­чина має 440 почесних консулів, Великобританія — 238, Австрія — 140, Швейцарія — 120, Бразилія — 113, Ізра­їль — 80 та ПАР — 60 консулів [2, с. 80].

Під час роботи Конференції у Відні 1963 р. особливо напружені суперечки точилися навколо режиму почесних консулів між представниками скандинавських держав, Бельгії і Голландії, з одного боку, та представниками афро-азійських держав — з іншого.

Перша група держав, які мали значний досвід у вста­новленні та розвитку мережі почесних консулів, прагнула домогтися включення в Конвенцію положення, яке б нада­вало значні привілеї та імунітети почесним консулам. Пред­ставники афро-азійських країн виступили проти цього. Ос­новна їх вимога полягала в тому, щоб почесних консулів було віддано під суворий контроль держави перебування, передусім, стосовно комерційної діяльності та іншої діяль­ності, не пов'язаної з виконанням ними офіційних функцій. Після дискусій у ст. 68 Віденської конвенції була зафіксо­вана норма, за якою кожна держава може сама вирішува­ти, чи буде вона призначати або приймати почесних кон­сульських посадових осіб.

У міжнародній практиці існує правило, за яким глав консульських установ призначає акредитуюча держава і до­пускає до виконання своїх функцій держава перебування. Цей принцип сформульований ще у Гаванській конвенції про консульських чиновників 1928 р. і врахований Комісією міжнародного права при опрацюванні Віденської конвенції 1963 р. Беручи до уваги цю обставину, ст. 10 Конвенції кон­статує: " За умови дотримання положень цієї Конвенції

формальності щодо призначення і допущення глави кон­сульської установи визначаються відповідно законами, пра­вами і звичаями акредитуючої держави і держави перебу­вання".

Після попереднього узгодження щодо глави консульської установи акредитуюча держава забезпечує його документом, що має форму патента або подібного до цього акта, який посвідчує його посаду і зазначає його повне ім'я та прізви­ще, категорію або клас, до якого він належить, консуль­ський округ і місце розташування консульської установи. За своїм змістом консульський патент — це документ, який підтверджує, що зазначена особа призначається на посаду глави консульської установи.

Беручи до уваги, що консульська служба загалом є різно­видом дипломатичної діяльності в широкому розумінні цьо­го слова, консульський патент виконує таку ж роль, як і вірчі грамоти, що видаються главам дипломатичних пред­ставництв. Цей патент видається при кожному призначенні глави консульської установи навіть у тих випадках, коли відбувається нове призначення тієї самої особи на новий термін на території тієї ж держави і навіть у ту саму кон­сульську установу. Зміна рангу консульської установи, наприклад, консульства на генеральне консульство, у між­народній практиці супроводжується необхідністю надання нового консульського патенту, в якому фіксуються ці зміни як щодо консульства, так і щодо його глави.

Консульський патент видається главою держави, Мі­ністерством закордонних справ або урядом, залежно від положень внутрішнього законодавства акредитуючої держа­ви. В Україні глав консульських установ усіх рангів при­значає МЗС України, у Великобританії — королева, у США генеральних консулів призначають декретом президента, а решту консульських посадових осіб — державним секре­тарем. Після отримання консульського патенту і його над­силання уряду країни перебування завершується перший етап у процесі призначення особи главою консульської уста­нови в країні перебування.

Наступний етап включає отримання екзекватури від держави перебування. Порядок і форма видачі екзекватури визначаються внутрішнім законодавством країни перебу­вання. Вона може бути видана у формі окремого докумен­та, який підписує або глава держави, або міністр закордон­них справ. У деяких випадках на консульському патенті робиться відповідний напис, який ототожнюється з екзек­ватурою.

Відповідно до п. 2 ст. 12 Віденської конвенції, держава перебування може відмовити у видачі екзекватури, і при цьому вона не зобов'язана повідомляти акредитуючій дер­жаві мотиви такої відмови.

За загальним правилом, яке склалося у консульській практиці, екзекватура і консульський патент необхідні лише для глав окремих консульських установ. Що стосуєть­ся керівників консульських відділів посольств та місій, незалежно від того, що вони мають, наприклад, клас гене­ральних консулів або консулів, не вимагається надання їм консульського патенту й отримання екзекватури. Оскільки вони залишаються дипломатичними агентами у штаті по­сольств та місій, для них існує звичайний порядок призна­чення й обіймання посади, що супроводжується необхідні­стю отримання візи на в'їзд у країну перебування та обо­в'язковою нотифікацією про призначення, яке відбулося.