Общая характеристика законодательства о занятости населения

Государственное регулирование обеспечения занятости и тру­доустройства является не только защитой и помощью ищущим работу, но и одним из способов их трудоустройства.

Международный пакт ООН «Об экономических, социальных и культурных правах» (1966 г.) предусматривает полную, продук­тивную и свободно избранную занятость. Декларация прав и сво­бод человека и гражданина Российской Федерации говорит (ст. 10) об обеспечении занятости. Как ранее указывалось, Трудо­вой кодекс ничего не предусматривает (к сожалению) по данной проблеме. Законодательство о занятости в настоящее время пред­ставляет собой целую систему нормативных актов. В нее входят:

1. Ст. 37 Конституции РФ, предусматривающая право на за­щиту от безработицы. Важнейшей гарантией этого права являют­ся обеспечение занятости и трудоустройства, право на труд в ус­ловиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

2. Ст. 23 (п. 1) Всеобщей декларации прав человека ООН (1948 г.), предусматривающая, что каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благо­приятные условия труда и защиту от безработицы.

3. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федера­ции» от 19 апреля 1991 г. с последующими изменениями и до­полнениями¹.

4. Положение о Департаменте федеральной государственной службы занятости, утвержденное приказом Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 ноября 2000 г.²

I

¹ См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда 1957-1990. Том II. Женева. МОТ. 1991. С. 1671-1674.

См: Ведомости РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565; СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; 1999. № 18. Ст. 2211; №29. Ст. 3696; №47. Ст. 5613; 2000 № 33. Ст. 3348; 2001. № 53 Ч. 1. Ст. 5024; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160.

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной влас­ти. 2000. № 51.

5. Постановление Правительства РФ «Об организации обще­ственных работ» от 14 июля 1997 г. с изменениями и дополне­ниями от 12 ноября 1999 г.¹ Эти рабочие места создают местные органы власти для безработных. Они временные, оплачиваемые, и безработный, занятый на них по его желанию, продолжает числиться безработным и получать пособие по безработице.

6. Постановление Правительства РФ «О системе профессио­нальной подготовки, профессиональной квалификации, перепод­готовки высвобождаемых работников и незанятого населения» от 14 мая 1992 г.²

7. Постановление Правительства РФ «О мерах по обеспече­нию занятости населения в случаях возникновения критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах Российской Фе­дерации» от 3 мая 1994 г. Оно рекомендует органам исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации в указанных ситуациях приостанавливать высвобождение работников, преду­сматривать меры по сокращению рабочего времени без уменьше­ния численности работников³. То же самое предусмотрено в Ре­комендациях мер при массовом высвобождении.

8. Положение об организации работ по содействию занятости в условиях массового высвобождения, утвержденное постановле­нием Правительства РФ от 5 февраля 1995 г.⁴ Оно определило критерии массового высвобождения, коюрыми являются чис­ленность увольняемых за определенный календарный период, а именно: а) ликвидация предприятия с 15 и более работниками; б) сокращение численности или штата на 50 и более человек за 30 календарных дней; в) сокращение 200 и более человек в тече­ние 60 календарных дней; г) сокращение 500 и более человек за 90 календарных дней. Следовательно, если за месяц увольняется 50 и более работников или за 2 месяца — 200 и более, или за 3 месяца 500 и более, то это массовое увольнение. Массовым считается также увольнение 1 % общего числа работающих в те­чение 30 календарных дней в тех регионах, где общая числен­ность всех занятых меньше 5 тыс. человек, т. е. в малых городах.

Органы местного самоуправления могут устанавливать и иные критерии, усиливающие социальную защищенность работ­ников в зависимости от особенностей экономики и уровня без­работицы в этой местности.

Трудоустройство российских граждан за границей осуществ­ляется на основе лицензий, полученных российскими юридиче­скими лицами на территории Российской Федерации (согласно

¹ СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3533; 1999. № 47. Ст. 3707.

² См.: Экономика и жизнь. 1992. № 27. ³СЗ РФ. 1994. №2. Ст. 100.

⁴ САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 564.

постановлению Правительства РФ от 14 июня 2002 «О лицен­зировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации»¹).

Есть ряд специальных актов: о льготах пострадавшим от Чер­нобыльской аварии, работникам районов Крайнего Севера и при­равненных к ним местностей, работникам конверсируемых пред­приятий ВПК, государственным служащим и другим, содержащих также нормы об обеспечении занятости этих категорий граждан.

Много нормативных актов принято Федеральной службой за­нятости, находящейся в системе Минтруда России, в том, лЧисле акты, разъясняющие применение Закона о занятости. Положение о Федеральной службе занятости предусматривает, что все орга­ны занятости действуют на основе этого Положения.

Порядок регистрации безработных граждан утвержден поста­новлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. с изменения­ми и дополнениями от 9 июля 1999 г.²

Нормативные части социально-партнерских соглашений на всех их уровнях и коллективных договоров (локальные нормы), содержащие условия об обеспечении занятости, также являются компонентами законодательства о занятости, например Генераль­ные соглашения, заключаемые между общероссийскими объеди­нениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работо­дателей и Правительством Российской Федерации.

В системе российского законодательства о занятости населе­ния находятся и международно-правовые акты по данной про­блеме, ратифицированные Россией.

В конвенциях и рекомендациях МОТ много внимания уделено вопросам занятости. Так, Конвенция МОТ № 122 (1964 г.) «О по­литике в области занятости»; Конвенция и Рекомендация МОТ (1948 г.) «О службе занятости» и другие были использованы на­шим законодателем в Законе РФ «О занятости населения в Рос­сийской Федерации» при формулировке политики государства в области занятости и других его положений.

В системе законодательных актов о занятости центральным, определяющим содержание института правового регулирования занятости и трудоустройства, является Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Он состоит из семи глав и 39 статей.

В гл. I «Общие положения» (ст. 1—7) даются понятия: «заня­тость», «кто считается занятым», «безработного», «подходящая и не­подходящая работа»; закреплена государственная политика (принци­пы) в области занятости, разграничены полномочия в этой области Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

¹ СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2456.

СЗ РФ. 1997. №17. Ст. 2009; 1999. №29. Ст. 3748.

Глава II «Права граждан в области занятости» (ст. 8—11) за­крепляет право граждан на выбор места работы, профессию, на профессиональную подготовку и переподготовку, на трудоустрой­ство, на профессиональную деятельность за границей.

Глава III «Гарантии государства в области занятости» (ст. 12—13) устанавливает общие гарантии реализации права на труд и специальные гарантии для отдельных категорий населе­ния, в том числе квотирование (бронирование) рабочих мест для инвалидов, молодежи и других граждан, нуждающихся в специальной защите.

Глава IV «Регулирование и организация занятости населе­ния» (ст. 14—24) предусматривает организацию работы службы занятости по трудоустройству граждан, переподготовку и органи­зацию общественных работ для безработных в качестве их до­полнительной социальной поддержки.

Главы V—VII предусматривают участие работодателей в обес­печении занятости, в том числе уплату ими взносов в фонд за­нятости, закрепляют социальные гарантии, порядок выплаты по­собий по безработице, компенсаций и другой материальной по­мощи безработным, устанавливают контроль и ответственность за нарушение Закона.

При характеристике гл. VI следует учитывать Федеральные за­коны от 7 августа 2000 г. «О порядке установления размеров сти­пендий и социальных выплат в Российской Федерации», и от 10 января 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения Российской Фе­дерации» и отдельные законодательные акты Российской Федера­ции по вопросам финансирования мероприятий по содействию за­нятости населения»¹.

Закон о занятости помогает высвобождаемым работникам, а также лицам, впервые ищущим работу, и другим категориям без­работных в подыскании работы, а организациям — в подборе не­обходимых кадров.

Закон о занятости урегулировал отношения граждан со служ­бой занятости и отношения этой службы с работодателями, уста­новил определенную социальную защищенность безработных и материальную помощь им.

§ 2. Понятия «занятость», «безработный» и «подходящая работа»

Занятость — это деятельность граждан, связанная с удовле­творением личных и общественных потребностей, не противоре­чащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход. Она означает фак-

¹ СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; 2003. № 2. Ст. 160.

тическую реализацию права на свободу труда. Гражданин имеет исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Принуждение к тру­ду запрещено, в том числе и как средство обеспечения трудо­вой дисциплины. Оно возможно лишь в случаях, особо уста­новленных законодательством. Так, не считается нарушением за­претов работа, требуемая на основании военной службы, а также в условиях чрезвычайных обстоятельств, и работа при отбыва­нии наказания по приговору суда, выполняемая под надзором соответствующих государственных органов. Незанятость не^ мо­жет быть основанием для правовой ответственности. Реализация принципа свободы труда — это свободный, добровольный акт гра­жданина. Он может и не реализовывать данное право, но от это­го он не теряет его и в любое время может пожелать его осуще­ствить.

Конституция РФ не обязывает трудоспособного гражданина трудиться; она запрещает принудительный труд, подчеркивает, что труд свободен (ст. 37). Понятие «занятые» шире понятия «работники».

Занятыми считаются граждане:

1) работающие по трудовому договору, в том числе выполняю­щие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполно­го рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 настоящего Закона);

2) зарегистрированные в качестве индивидуальных предпри­нимателей;

3) занятые в подсобных промыслах и реализующие продук­цию по договорам;

4) выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с инди­видуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);

5) избранные, назначенные или утвержденные на оплачивае­мую должность;

6) проходящие военную службу, альтернативную граждан­скую службу, а также службу в органах внутренних дел, Госу­дарственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

7) проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, сред­него профессионального и высшего профессионального образова­ния и других образовательных учреждениях, включая обучение

по направлению федеральной государственной службы занятости населения (далее — органы службы занятости);

8) временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетру­доспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квали­фикации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, свя­занным с подготовкой к военной службе (альтернативной граж­данской службе), исполнением других государственных обязанно­стей или иными уважительными причинами;

9) являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религи­озных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих орга­низаций (ст. 2 Закона о занятости).

Безработными признаются трудоспособные граждане, кото­рые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут ра­боту и готовы приступить к ней. При этом в качестве заработка не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным из организаций (с во­енной службы) независимо от их организационно-правовой фор­мы и формы собственности (далее — организации) в связи с лик­видацией организации либо сокращением численности или штата работников организации. Бомжи¹ не готовы трудиться, поэтому не считаются безработными.

Пенсионер, который хочет работать и ищет работу, не при­знается безработным, так как считается нетрудоспособным и имеет доход в виде пенсии.

Регистрация безработных проводится органами занятости по их месту жительства при предъявлении паспорта, трудовой книжки (а для впервые ищущих работу — справки с места жи­тельства) и других документов (о специальном образовании, ква­лификации, среднем заработке за последние три месяца).

Безработными могут быть и впервые ищущие работу, и уво­ленные с производства, и демобилизованные из Вооруженных Сил, и молодежь по окончании учебного заведения. Гражданин признается безработным со дня предъявления им необходимых документов. Решение об этом орган занятости должен принять не позднее 11 дней со дня предъявления документов, если в те­чение 10 дней со дня регистрации невозможно было предоста­вить ему подходящую работу.

Акты МОТ признают безработным лицо, не имеющее работы, ищущее ее и готовое к ней приступить. Следовательно, у нас ныне в несколько раз больше безработных, чем зарегистрированных.

Бомж — лицо без определенного места жительства.

Не признаются безработными граждане:

не достигшие 16-летнего возраста;

которым в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации назначена трудовая пенсия по старости (часть трудовой пенсии по старости), в том числе досрочно, либо пенсия, преду­смотренная п. 2 ст. 32 Закона о занятости, либо пенсия по ста­рости или за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению;

отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в орга­нах службы занятости в целях поиска подходящей pajuolbi от двух вариантов подходящей работы, включая работы временного харак­тера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности) — в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера. Гра­жданину не может быть предложена одна и та же работа (профес­сиональная подготовка, переподготовка и повышение квалифика­ции по одной и той же профессии, специальности) дважды;

не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в ор­ганы службы занятости для предложения им подходящей рабо­ты, а также не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве безработных;

осужденные по решению суда к исправительным работам без лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы;

представившие документы, содержащие заведомо ложные све­дения об отсутствии работы и заработка, а также представившие другие недостоверные данные для признания их безработными;

перечисленные в ст. 2 Закона о занятости.

Не признанный органом службы занятости безработным гра­жданин имеет право через один месяц повторно обратиться в этот орган занятости для признания его безработным. Не реги­стрируются как безработные лица, осужденные к исправитель­ным работам без лишения свободы. Если же на момент вступле­ния в силу такого приговора гражданин уже имел статус безра­ботного, то орган службы занятости прекращает ему выплату пособия по безработице и снимает с учета. Если же в приговоре оговорено условие неприменения установленного наказания к виновному в определенный испытательный срок или было ус­ловно-досрочное освобождение от наказания, то это лицо орга­ном службы занятости может быть признано безработным.

В 1999 году в Российской Федерации по данным МОТ на­считывалось более 10 млн. безработных или более 14% экономи­чески активного населения страны. Но зарегистрированных в ор­ганах занятости было лишь 1/5 от этого числа. В марте 2000 г.

безработных стало 8, 7 млн., или 11, 8%^ а в апреле 2002 г. -8, 9% от экономически активного населения².

Что такое подходящая и неподходящая работа?

Подходящей считается такая работа, в том числе временная, кото­рая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоя­нию здоровья, транспортной доступности рабочего места. При этом максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется органом местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта. Так, если инженеру, имеюще­му высшее техническое образование и проработавшему инженером 7 лет, предлагают работу техника, то это будет неподходящая для него работа, или же ему предлагают работу инженера, но на дорогу ему в один конец до такой работы надо затрачивать 3—4 часа на общест­венном транспорте, то и эта работа для него будет неподходящей.

Оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной под­готовки, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудово­го права, считается подходящей для граждан:

впервые ищущих работу (ранее не работавших) и при этом не имеющих профессии (специальности); уволенных более одно­го раза в течение одного года, предшествовавшего началу безра­ботицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие винов­ные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; прекративших индивидуальную предприниматель­скую деятельность в установленном законодательством Россий­ской Федерации порядке; стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также направленных органами службы занятости на обучение и отчисленных за виновные действия;

отказавшихся повысить (восстановить) квалификацию по имею­щейся профессии (специальности), получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первого периода вып­латы пособия по безработице;

состоящих на учете в органах службы занятости более 18 ме­сяцев, а также более трех лет не работавших;

обратившихся в органы службы занятости после окончания се­зонных работ.

Не может считаться подходящей работа, если: 1) она связана с переменой места жительства без согласия на то гражданина;

См.: Российская газета 2000. 16 марта.

' См/ Известия. 2002. 20 апреля.

2) условия труда на ней не соответствуют правилам и нормам по охране труда; 3) предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал величину прожи­точного минимума трудоспособного населения (далее — прожиточ­ный минимум), исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке. В этом случае подходящей не может счи­таться работа, если предлагаемый заработок ниже величины про­житочного минимума, исчисленного в субъекте Российской Феде­рации в установленном порядке. '^