Налоговая политика

История развития налогообложения свидетельствует, что налоги могут быть не только источником наполнения бюджетов, но и инстру­ментом регулирования тех или иных социально-экономических про­цессов. Например, правительства стран могут использовать налоговую систему для перераспределения доходов между членами общества, стимулировать некоторые виды деятельности. Сознательное исполь­зование налогов для достижения определенных целей происходит в рамках налоговой политики.

Налоговая политика представляет собой систему правительствен­ных мер по достижению стоящих перед обществом определенных задач с помощью налоговой системы страны. Налоговую политику рассматривают в широком и узком аспектах. В широком она охваты­вает вопросы формирования государственных доходов за счет посто­янных и временных источников (соответственно налогов и займов).

Поскольку государство не может устанавливать слишком высокий уровень налогообложения из-за противодействия общества, оно вы­нуждено использовать государственные займы для покрытия своих расходов. Однозначно оценивать политику широкого использования займов нельзя. Все зависит от конкретной ситуации, но в любом слу­чае займы необходимо возвращать, а это возможно только за счет дополнительных поступлений налогов. Следовательно, государствен­ные займы — это не что иное, как отложенные на будущее налоги.

В узком аспекте налоговая политика охватывает деятельность го­сударства только в сфере налогообложения — установление видов налогов, плательщиков, объектов, ставок, льгот, сроков и механизма за­числений в бюджет.

Налоговая политика проводится исходя из определенных принци­пов, отражающих ее задачи, основными из которых являются следу­ющие:

• социальная справедливость;

• равнонапряженность;

• экономическая эффективность;

• стабильность;

• гибкость.

Налоговая политика не имеет самостоятельного характера, пос­кольку налоги как инструмент влияния на экономику используются в комплексе с другими методами регулирования (схема 1).

Схема 1. Налоги в системе политики макроэкономической стабилизации

Влияние налогов на макроэкономические процессы можно рас­сматривать только через призму фискальной политики государства, предусматривающей увеличение или уменьшение доходов бюджета

(налогов) либо расходов для достижения определенной цели. Могут использоваться комбинации указанных мер: снижение налогов при уменьшении расходов и наоборот.

Фискальная политика как средство макроэкономического регули­рования широко используется во всех экономически развитых стра­нах, однако наибольшее значение ей придают в США, где бюджетно-налоговые проблемы стоят в центре политической борьбы республи­канцев и демократов.

Налоговая политика направлена на разрешение стоящих перед обществом задач, среди которых выделяют долгосрочные и кратко­срочные. Перед правительствами развитых стран стоят следующие долгосрочные цели: экономический рост, максимальный уровень за­нятости и благосостояние населения. Краткосрочными целями отно­сительно налоговой политики могут быть наполнение государственно­го бюджета, его сбалансированность на том или ином уровне по от­ношению к ВВП, стимулирование инвестиционной деятельности.

Если налоговую политику не отрывать от фискальной, можно вы­делить следующие типы бюджетно-налоговой политики:

• дискреционную фискальную;

• недискреционную, или политику " вмонтированных стабилиза­торов".

Дискреционной политика называется тогда, когда парламент и пра­вительство сознательно вносят изменения в налоговую систему и расходы бюджета с целью влияния на реальный ВВП, занятость, инф­ляцию. Таким образом, при проведении дискреционной политики из­менения в налоговой системе зависят от решений правительства.

Дискреционная политика может быть стимулирующей и сдержива­ющей. Считается, что стимулирующую политику целесообразно про­водить при экономическом спаде. В области налогов она предусмат­ривает уменьшение налоговых изъятий из доходов граждан с целью увеличения совокупного спроса. Например, если вследствие уменьше­ния налоговых ставок или введения дополнительных льгот в налого­обложение личных доходов граждане станут выплачивать налоги на общую сумму меньше 10 млрд грн, то это означает, что их доходы увеличатся на ту же сумму. Увеличится ли при этом и совокупный спрос на 10 млрд грн? Это произойдет лишь в том случае, если все деньги будут использованы на потребление. Однако известно, что часть средств граждане экономят. Следовательно, на потребление пойдет только несэкономленная часть дохода.

В теории и практике налогово-бюджетной политики часто исполь­зуются две важные категории — " предельная склонность к потреб­лению" и " предельная склонность к сбережениям". Первая характе­ризует долю дополнительного дохода, которую граждане расходуют на потребление, вторая — долю сбережений в доходах. Так, если пре­дельная склонность к потреблению составляет 0, 75, то из 10 млрд грн на потребление пойдут 7, 5 млрд грн, и на такую же сумму возрастет совокупный спрос, а 2, 5 млрд грн будут отложены как сбережения. Увеличение спроса должно стимулировать рост ВВП и занятости. Со­вокупный спрос можно повысить посредством не только изменения налогов, но и увеличения расходов бюджета.

Сдерживающая бюджетно-налоговая политика целесообразна тог­да, когда экономика находится в состоянии чрезмерного подъема и спрос превышает предложение. В таком случае возникает инфляция спроса и появляется необходимость ограничения потребительских расходов населения. Это можно сделать либо уменьшая расходы бюджета, либо увеличивая налоговые изъятия путем повышения ста­вок налогообложения или рационализации налоговых льгот.

Возникает вопрос: какие методы регулирования более целесооб­разны: путем изменения налогов или расходов бюджета? Ученые-эко­номисты отвечают на него по-разному в зависимости от того, как они относятся к вмешательству правительства в экономику. Одни ученые считают, что роль государства в регулировании экономических про­цессов должна быть минимальной, а потому и доля ВВП, которая пе­рераспределяется через государственный бюджет, не может быть зна­чительной. Исходя из таких посылок они предлагают увеличивать со­вокупный спрос в период спада через снижение налогов и уменьшать совокупный спрос в годы чрезмерного экономического роста через уменьшение государственных расходов. Другие экономисты полагают, что рыночный механизм не в состоянии справиться с циклическими колебаниями конъюнктуры, а поэтому государство должно активно вмешиваться в экономические процессы, для чего допускается пере­распределение довольно высокой доли ВВП через бюджет. Они реко­мендуют в период экономического спада расширять спрос за счет увеличения бюджетных расходов, а в период подъема увеличивать налоги.

Недискреционная бюджетно-налоговая политика, или политика " вмонтированных стабилизаторов", основывается на теоретическом

допущении, что налоговая система сама по себе обладает способ­ностью автоматически влиять на экономический цикл, ибо даже без ее изменения налоговые изъятия увеличиваются при возрастании ВВП и уменьшаются при его спаде, т. е. имеет место стабилизирующий эффект. Наиболее высок этот эффект при прогрессивной налоговой системе, предусматривающей увеличение налоговых изъятий наряду с увеличением доходов. Необходимо заметить, что " вмонтированные стабилизаторы" способны лишь ослабить циклические колебания; для серьезных же изменений в конъюнктуре нередко нужна именно дискреционная политика.

В ходе развития бюджетно-налоговой теории и практики сложи­лись два подхода к регулированию экономики фискальными метода­ми. Один из них базируется на теории английского ученого Джона Мейнарда Кейнса (1883-1946), который в 1936 г. опубликовал свой труд " Общая теория занятости, процента и денег". Суть этого подхо­да состоит в том, что основным фактором экономического роста счи­тается " эффективный спрос". Рыночная экономика, согласно кон­цепции Кейнса, не может автоматически обеспечить экономическое равновесие при полной занятости, поэтому необходимо активное вме­шательство государства в регулирование экономического цикла. Ос­новным инструментом такого регулирования провозглашается бюд­жетно-налоговая политика. Для расширения совокупного спроса пред­лагается увеличивать расходы государственного бюджета. Активная роль в стимулировании спроса принадлежит также налогам, причем те или иные фискальные меры реализуются в зависимости от фазы эко­номического цикла. В фазе кризиса необходимо расширять расхо­ды и сокращать налоги; когда же экономика выходит на фазу подъе­ма, предлагается уменьшать расходы и повышать налоговые изъятия.

Особое значение Дж. Кейнс придавал налогам с учетом их влия­ния на основной " психологический закон", согласно которому люди склонны увеличивать свое потребление с увеличением доходов, но потребление растет меньшими темпами, чем доходы. С ростом дохода у людей повышается " склонность к сбережениям", поэтому необходи­ма такая налоговая система, которая изымала бы эти сбережения. По мнению ученого, подоходный налог должен взиматься по прогрес­сивной ставке, причем степень прогрессии должна быть достаточно высокой. Он подчеркивал, что подобные взгляды часто рассматрива­ются как посягательство на капитал, необходимый для расширения

производства. Тем не менее возникает необходимость изъятия части финансовых фондов, не вложенных в инвестиции. Лишние сбереже­ния могут стимулировать экономический рост только в условиях пол­ной занятости, в кризисные же годы они препятствуют такому росту. Отсюда выводятся рекомендации по составлению такой шкалы ста­вок личного подоходного налогообложения, которая способствовала бы перераспределению дохода от лиц, имеющих сбережения, к лицам, которые их инвестируют. Лишние сбережения, изъятые с помощью на­логов, через государственный бюджет должны направляться в инвес­тиции. Кейнсианские подходы к бюджетно-налоговой политике при­менялись в экономически развитых странах начиная с " великой деп­рессии" 1929-1933 гг. до начала 80-х годов XX в.

Другой подход к фискальному регулированию возник в противо­вес теории Кейнса и получил широкое признание в начале 80-х годов, когда проявился кризис последней. Новая теория получила название " экономика предложения". Ее сторонники считали, что увеличение совокупного спроса без создания адекватных стимулов для роста предложения ведет к инфляции, которая сдерживает экономический рост. Кроме того, увеличение социальных выплат из бюджета и пере­распределение доходов в пользу бедных слоев населения через нало­говую систему уменьшает сбережения, что, в свою очередь, уменьшает заимствованные ресурсы финансовых учреждений, повышает уровень процентных ставок и таким образом сдерживает процесс капитало­образования. По подсчетам одного из авторов теории " экономики предложения" американского ученого М. Эванса, сокращение на­логовых ставок на 10 % увеличивает личные сбережения примерно на 2 %. Следовательно, новая теория переносит центр фискальной поли­тики с бюджетных расходов на налоги. Считается, что для стимули­рования производства необходимо снижать личный подоходный на­лог и налоги на корпорации. В пользу уменьшения налогов выдвига­ются следующие аргументы:

• сокращение налоговых ставок повышает стимулы к сбереже­ниям для отдельных лиц, поскольку повышает норму прибыли, которую они получают от своих активов. Увеличение сбереже­ний снижает процентные ставки и стимулирует инвестиции;

• уменьшение налогов на прибыли корпораций или такие меры, как ускоренная амортизация, увеличивают долю прибылей, кото­рые остаются после уплаты налогов, и тем самым непосред­ственно способствуют увеличению инвестиций;

• увеличение инвестиций ведет к росту производительности, что означает производство большего количества товаров и услуг на единицу расходов, а это, в свою очередь, ведет к тому, что за­медляется возрастание расходов на единицу продукции и, сле­довательно, замедляется инфляция;

• более низкие налоговые ставки способствуют росту реальных доходов, что создает дополнительные стимулы к труду.

Сторонники " экономики предложения" для иллюстрации справед­ливости своих аргументов часто приводят график зависимости ставок налогообложения от поступлений в бюджет, который называется кри­вой Лаффера (рис. 1.1) по имени его автора — профессора Южно­калифорнийского университета А. Лаффера. По его расчетам, опти­мальная величина изъятия не должна превышать 35 %. В конце 70 — начале 80-х годов XX в. А. Лаффер популяризовал идеи о том, что высокая ставка налогообложения обескураживает работника и поощ­ряет лень. Свои выводы он подтверждал графиком, в соответствии с которым налоговые поступления являются одновременно продук­том и налоговой ставки, и налоговой базы (суммы прибыли). По мере того как налоговая ставка возрастает, база сокращается. По горизон­тальной оси на кривой Лаффера откладывается уровень налоговых ставок, по вертикальной — налоговые поступления в бюджет. По мере увеличения налоговых ставок растут и поступления (зона). Когда же ставки оказываются настолько высокими, что не вызывают желания работать и стимулируют уклонение от уплаты на­логов, их дальнейшее увеличение приводит к уменьшению налоговых поступлений (зона //). График показывает, что уровень налоговых изъятий имеет оптимальную величину — предел {М), превышение ко­торого ведет к уменьшению поступлений в бюджет. Если предприни­матели заинтересованы в чистом, за вычетом налогов, доходе, то вве­дение налога препятствует производству облагаемого товара.

Отсюда и был сделан общий вывод: задачу оживления деловой (прежде всего инвестиционной) активности надо решать путем ра­дикального облегчения налогового бремени.

Идеи сторонников " экономики предложения" были положены в основу бюджетно-налоговых реформ США в 1981 и 1986 г., что привело к значительному уменьшению предельных ставок личных и корпоративных подоходных налогов, существенному уменьшению прогрессивности шкалы налогообложения, расширению базы налого­обложения за счет уменьшения количества льгот. Особенно большой выигрыш благодаря реформам получили налогоплательщики с высо­кими доходами.

Налоговая политика строится на определенных принципах. Здесь уместно подробнее рассмотреть принцип справедливости налоговой системы в силу его большой актуальности. Справедливость в налого­обложении связана с проблемой распределения налоговой нагрузки. Основной вопрос, который решается при проведении налоговой поли­тики: " Кто и сколько должен платить налогов? ". Имеются два под­хода к его разрешению — по критериям платежеспособности и по­лученных выгод.

В соответствии с критериями платежеспособности налоги должны распределяться в зависимости от способности плательщиков выплачивать их. При этом должны выполняться два специфических принципа. Согласно первому отношение ко всем людям при оди­наковых условиях должно быть одинаковым. Это так называемый принцип горизонтальной справедливости, в соответствии с которым ставки налогов должны прямо зависеть от дохода и богатства. Если для исчисления налога используется доход, то лица с одинаковым до­ходом должны выплачивать одинаковые суммы налога. На практи­ке соблюдение принципа " горизонтальной справедливости" связано с рядом проблем и представляет собой сложный комплекс мероприя­тий, так как трудно дать исчерпывающее определение самого ключе­вого понятия " равенство".

Вторым специфическим принципом, вытекающим из критерия пла­тежеспособности, является разный подход к разным людям — прин­цип " вертикальной справедливости", согласно которому группы граж­дан с высоким уровнем доходов должны платить более высокие на­логи, нежели те, которые имеют низкие доходы.

Определение оптимального распределения налоговой нагрузки между различными группами налогоплательщиков связано с больши­ми трудностями. В какой мере допустима налоговая дискриминация отдельных классов и налоговых групп? Для разрешения этого вопро­са предложены различные системы налогообложения: регрессивная, пропорциональная и прогрессивная.

Система налогообложения является регрессивной, если эффектив­ные налоговые ставки (отношение уплаченной суммы налога к теку­щему доходу) для плательщиков с высокой платежеспособностью ниже, чем для тех, у кого эта способность низкая. Система нало­гообложения является прогрессивной, если эффективные налоговые ставки для плательщиков с высокой платежеспособностью выше, чем

для тех, у кого такая способность низкая. И наконец, система налого­обложения является пропорциональной, если эффективные налого­вые ставки для всех групп плательщиков одинаковы. Таким обра­зом, поведение эффективных налоговых ставок определяет характер структуры налогообложения.

Иными словами, если налог растет быстрее, чем доход, такой налог называют прогрессивным. Если же налог растет медленнее, чем до­ход, такой налог называют регрессивным. В случае регрессивного налога большая налоговая нагрузка приходится на людей с меньши­ми доходами. Пропорциональный налог позволяет равномерно рас­пределить налоговую нагрузку по всем группам плательщиков. Про­грессивное налогообложение смещает относительную налоговую на­грузку на группы с большими доходами.

Когда при разработке налоговой политики к вопросу распределе­ния налоговой нагрузки подходят на основании критерия получен­ных выгод, то имеют в виду, что сумма налога, уплачиваемого пла­тельщиком, должна равняться той сумме, которую он согласен пла­тить за получаемые им общественные блага. Под общественными понимают финансируемые из государственного бюджета блага, кото­рые потребляют все члены общества. Иными словами, конкретные го­сударственные программы должны финансироваться теми, кто полу­чает от них выгоду. На основании критерия выгоды налоги рассмат­риваются как цена, которую следует заплатить за услуги государства, наподобие того, как это происходит при покупке товаров индивиду­ального потребления. Сильной стороной такого подхода является то, что в нем налоговые поступления связываются с расходами бюдже­та. Однако не ко всем общественным благам этот критерий можно применить в одинаковой степени. Его удобно использовать при уста­новлении ставок государственной пошлины (платы за услуги государ­ственных учреждений) или при определении размера уплаты в со­циальные фонды (например, пенсионный) и сложно — относитель­но общественных услуг общего характера (таких, как национальная оборона, система правосудия и т. п.). Фактически критерий выгоды применяется в процессе разработки и принятия государственного бюджета. Налогоплательщик оценивает налоговую систему по тому, насколько расходы бюджета и налоги согласованы между собой. По­этому критерий выгоды следует учитывать при разработке налоговой политики.

Важной характеристикой налоговой политики государства являет-t я уровень налоговой нагрузки на плательщика налогов. Для его из­мерения используют несколько показателей. Так, на макроуровне его определяет доля налоговых поступлений Н, в бюджет в ВВП.

Для Украины этот показатель в 1998 г. без учета доходов Пенси­онного фонда равнялся 28, 0 %, с учетом — 32, 7 %. Для сравнения отметим, что в США этот показатель составляет приблизительно 30 %, и ФРГ и Швеции он выше.

При характеристике налоговой нагрузки на предприятие можно использовать следующие показатели.

С учетом того, что базовая ставка налога на прибыль в Украине «оставляет 30 % и кроме налога на прибыль предприятие платит дру-іие налоги (как с прибыли, так и с реализации), показатель Н₂ для предприятия Украины составляет 30 % и более.

Поскольку предприятие не всегда работает прибыльно (например, в 1998 г. удельный вес убыточных предприятий в Украине составлял 60 %), показатель Н₃ представляется более надежным для характе­ристики налоговой нагрузки на предприятие. Он определяет, какую часть из вырученных средств продавец уплачивает в качестве налогов. Значения этого показателя могут изменяться от 20 до 60 % в зависи­мости от сферы деятельности предприятия. Так, если предприятие

ввозит в Украину и реализует товар, который облагается ввозной пош­линой, акцизным сбором и НДС, показатель Н₃ будет более высокий; если же оно реализует произведенный в Украине неподакцизный то­вар, то этот показатель будет составлять около 20 %.

Можно сказать, что налоговая нагрузка — это не что иное, как часть дохода физических и юридических лиц, которая перераспреде­ляется через государственный бюджет. Такое перераспределение не может не влиять на поведение налогоплательщиков, стремящихся, во-первых, переложить налоговое бремя на других, а во-вторых, избежать налогов. Перекладывание налогов происходит путем увеличения цен на величину налога, в результате чего реальным налогоплательщиком становится покупатель товара. Перевести налог в цену удается не все­гда. Чаще всего это происходит, если товар монопольный или же спрос на него неэластичен по цене. Когда же спрос на товар элас­тичен, то незначительное увеличение цены вызывает значительное уменьшение объема продаж. В такой ситуации перекладывание нало­гов на покупателей невозможно. Финансовой науке и практике изве­стны и другие примеры влияния налогов на принятие экономических решений. Например, при разработке мер налоговой политики необхо­димо учитывать действие " налогового клина", который представляет собой разницу между суммами дохода до и после уплаты налогов. Американские ученые приводят следующие примеры влияния " нало­гового клина" на выбор участников экономической деятельности:

• высокие налоги на дополнительный личный доход могут побу­дить работников выбрать больше часов отдыха, а не больше ча­сов труда;

• высокие ставки налогов на табачные изделия и алкогольные на­питки в некоторых штатах побуждают их жителей к покупке этих товаров в соседних штатах, где установлены более низкие налоги и цены;

• поскольку можно уменьшать облагаемый налогом доход физи­ческих лиц на сумму расходов, связанных с поездкой на про­фессиональные конференции, такие мероприятия часто прово­дятся в курортных местностях. Их участники сочетают таким образом отдых с делами, уменьшая в то же время свои налого­вые обязательства;

• фирмы с высокими доходами предпочитают вкладывать капитал в государственные облигации, проценты по которым не облага­ются налогами, чем покупать высокопроизводительное оборудо-

вание, доходы от использования которого подлежат налогооб­ложению.

Влияние налоговой политики на поведение людей может быть са­мым разным, но среди ученых-экономистов в настоящее время попу­лярна идея о том, что налоги должны быть " нейтральными", т. е. на­логовая система должна как можно меньше влиять на принятие эко­номических решений.

В целях смягчения налогового бремени для отдельных плательщи­ков налогов или стимулирования определенных видов деятельности применяются налоговые льготы — полное или частичное освобож­дение от налогообложения налогоплательщиков или доходов от от­дельных видов деятельности. В практике налогообложения использу­ются следующие формы льгот:

1. Налоговый кредит. Это вычет из суммы рассчитанного налога. Например, в Украине при расчете налога на прибыль предприя­тий из суммы рассчитанного налога вычитается сумма налога, уплаченного предприятием при выплате дивидендов.

2. Необлагаемый налогом минимум доходов. Чаще всего приме­няется при налогообложении личных доходов, когда из суммы валовых доходов граждан вычитается законодательно установ­ленная сумма, которая не облагается налогом. Таким образом защищаются интересы граждан с низкими доходами.

3. Исключение из объектов налогообложения. Чаще всего это часть дохода, прибыли или других объектов налогообложения, направленных на цели, в реализации которых заинтересовано государство. Например, законодательство некоторых стран раз­решает исключать из облагаемого налогом дохода расходы предприятий на природоохранные мероприятия.

4. Освобождение отдельных плательщиков от уплаты налога. Поскольку освобождение от налогообложения равноценно вып­латам из бюджета, то государство таким образом повышает ре­альные доходы отдельных субъектов. Например, согласно зако­нодательству Украины, от всех видов налогов освобождаются инвалиды Великой Отечественной войны.

5. Снижение налоговых ставок. Например, в Украине по сни­женной ставке облагается налогом прибыль, полученная от про­дажи инновационного продукта собственного производства.

6. Ускоренная амортизация основных средств. Поскольку амор­тизационные отчисления вычитаются из валового дохода при

определении прибыли до налогообложения, то ускоренные тем­пы амортизационных списаний позволяют уменьшить налоги предприятий. Особенно это важно в условиях высоких темпов инфляции.

Налоговые льготы позволяют создавать налоговую систему, кото­рая бы в большей степени выполняла регулирующую функцию. Но сейчас большинство ученых придерживаются той точки зрения, что налоговое бремя лучше уменьшать за счет общего снижения налого­вых ставок, а не специальных льгот, так как последние создают нерав­ные условия для конкуренции. Особенно нежелательными считаются личные льготы.