Модели межбюджетных отношений

Стремление к построению в нашей стране эффективной системы взаимоотношений между органами разных уровней в бюджетной сфере и желание избежать экономически необоснованных, неправильных решений побуждает к изучению как положительного, так и отрицательного мирового опыта в организации местных финансов.

Любая бюджетная система должна быть сориентирована на решение задач по строительству системы, которая бы отвечала таким основным требованиям: социальная справедливость, экономическая эффективность, политическая стабильность. В разных странах существуют разнообразные условия (административные, социальные, национальные, культурные, исторические), которые влияют на построение взаимоотношений разных уровней власти в бюджетной сфере. В зависимости от этих условий каждая страна по-своему решает вопрос построения межбюджетных отношений.

Следует отметить, что исходные пропорции распределения доходов между уровнями бюджета зависят, главным образом, от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства бюджетных доходов административно-территориальных образований на душу населения. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в бюджете высшего уровня для осуществления механизма выравнивания.

В наше время в самом общем виде можно выделить два типа моделей межбюджетных отношений - децентрализованный и кооперативный.

Децентрализованные модели имеют такие основные особенности:

1. С позиции трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономическая стабилизация, перераспределение национального дохода и производство государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов); первые две наиболее часто относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности местной власти, которая вообще отвечает оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений.

2. Наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит соответственно указанному распределению функций.

Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как прибыльные на физические и юридические лица, а также акцизное и таможенное налогообложение, тогда как местные бюджеты удовлетворяются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональной власти. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, равнодушному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности относительно их долгов. Финансовая независимость и самостоятельность регионов обеспечивается предоставлением им права общего использования налоговых баз.

Иногда регионы имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут поднимать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций суживается, главным образом, путем предоставления прямых трансфертов беднейшим категориям населения.

Однако следует отметить, что наибольшего распространения в мире достигла кооперативная модель бюджетного федерализма.

Для данной модели характерны:

- сравнительно более широкое участие региональной власти в перераспределении национального дохода и в макроэкономической стабилизации, которая ведет к тесному бюджетному сотрудничеству местных и центральных государственных структур;

- повышенная роль местной власти в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние местных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, которая ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторого ограничения самостоятельности местной власти (в крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и преобразовании органов местной власти фактически в представителей центральных структур).

Кооперативные модели межбюджетных отношений используют многие европейские государства, и прежде всего Скандинавские страны.

Кооперативная модель дает возможность использовать такие основные инструменты бюджетного выравнивания:

- распределение налоговых доходов по уровням власти;

- общие трансферты;

- специальные трансферты.

Создание эффективного механизма выравнивания во многом зависит от изготовления компромиссных решений по таким вопросам:

- Цель выравнивания. Выбор формулы распределения трансфертов связан с тем, к которому относятся задачи: выравнивание стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления государственных услуг (дотации затрат соответственно финансовым потребностям). При их одновременной постановке нужно решить вопрос о приоритетности.

- Масштабы горизонтального выравнивания. Их необходимо определить, поскольку бюджетное выравнивание допускает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, а это может привести к усилению иждивенческих расположений духа получателей и ослабление фискальной заинтересованности доноров.