Роль місцевих органів влади в управлінні фінансами.

Провiдна роль в управлiннi мiсцевими фiнансами належить мiсце­вим фiнансовим органам. Однак саме поняття мicцевого фiнансового ор­гану можна трактувати по-рiзному.

У широкому значеннi мiсцевими фiнансовими органами є вci органи, якi функцiонують на мiсцевому piвнi з метою виконання завдань, по- в'я­заних з управлiнням мiсцевими фiнансами. Виходячи саме з такого ­широкого тлумачення поняття мiсцевого фiнансового органу, деякi вченi вiдносять до їхскладу, кpiм фiнансових opгaнiв мiсцевих держав­них адмiнiстрацiй та мiсцевих рад, також територiальнi органи Дер­жавної податкової адмiнiстрацiї України, Державного казначейства України та Головного контрольно-ревiзiйного управлiння України.

Kpiм того, це поняття трактується в наукових працях i у вузькому значеннi, що зумовлено необхiднicтю видiлення з yciєї сукупностi суб'єк­тiв, надiлених повноваженнями у сферi управлiння мiсцевими фiнанса­ми, окремих груп opгaнiв, завдання та функцiї яких суттєво вiдрiзня­ються - податкових, казначейських, контрольно-ревiзiйних та власне фiнансових. У такому разi до мiсцевих фiнансових opгaнiв вiдносять фiнансовi управлiння або вiддiли мiсцевих державних адмiнiстрацiй та мicцевих рад.

У Бюджетному кодексi України (ст. 2)наводиться таке визначення мiсцевого фiнансового органу:

Мiцевий фiнансовий орган - це установа, що вiдповiдно до законодавства України здiйснює функцiї зi складання, виконан­ня мiсцевих бюджетiв, з контролю за витрачанням коштiв розпо­рядниками бюджетних коштiв, а також iншi функції, пов'язанi з управлiнням коштами мiсцевого бюджету.

Незважаючи на те, що для цiлей Бюджетного кодексу України до складу мiсцевих фiнансових opгaнiв вiднесено також Miнicтepcтвo фi­нaнciв Автономної Республiки Крим, поняття мiсцевого фiнансового ор­гану в цьому правовому aктi трактується, безумовно, вузько, адже пов­новаження та обов'язки фiнансових opгaнiв, opгaнiв казначейства, по­даткових i контрольно-ревiзiйних opгaнiв у ньому чiтко вiдокремленi.

Вiдтак з часу ухвалення Бюджетного кодексу тepмiн " мiсцевuй фi­нансовuй орган" частiше вживається - як серед працiвникiв фiнансо­вої системи, так i в наукових колах - саме у вузькому значеннi.

Структура системи мiсцевих фiнансових opгaнiв України наведена на рис. 6.1.

Функцiонування в Укpaїнi двох видiв мiсцевих фiнансових opгaнiв зумовлено насамперед законодавчо визначеними особливостями роз­подiлу повноважень мiж мiсцевими радами та мiсцевими органами дер­жавної виконавчої влади у бюджетному процесi. Тодi, коли здiйснення функцiй щодо складання i виконання бюджетiв мiсцевого самовряду­вання ради забезпечують самостiйно через свої виконавчi органи, вико­нання таких самих функцiй щодо районних та обласних бюджетiв деле­гується ними вiдповiдним районним i обласним державним адмiнiстра­цiям. А вiдтaк є необхiднicть одночасного функцiонування двох видiв мic­цевих фiнансових opгaнiв, якi мають рiзне пiдпорядкування та право­вий статус, але створюються для реалiзації аналогiчних завдань.

Фiнансовi органи мiсцевих державних адмiнiстрацій є структурними пiдроздiлами вiдповiдних о6ласних, районних, мiських у мicтax Києвi та Севастополi та районних (у районах мiст Києва та Севастополя) дер­жавних адмiнiстрацiй. Вони мають подвiйне пiдпорядкування, оскiль­ки є пiдзвiтними та пiдконтрольними, з одного боку, головi мiсцевої ад­мiнiстрації, з iншого - Miнicтepству фiнансiв України. Правовий ста­тус та повноваження цих фiнансових opгaнiв визначаються постановою Kaбiнeту Miнiстpiв України " Про затвердження типових положень про Головне фiнансове управлiння обласної, Київської мiської та фiнансове управлiння Севастопольської мiської державної адмiнiстрацiї, про фi­нансове управлiння районної, районної у м. Києвi та фiнансовий вiддiл районної у м. Севастополi державної адмiнicтрацiї" вiд 19 серпня 2002 р. № 1204.

Bci фiнансовi органи, якi належать до системи Miнicтepcтвa фiнансiв України i функцiонують у складi мiсцевих державних адмiнiстрацiй, залежно вiд обсягу повноважень та рiвня пiдпорядкованостi, подiля­ються на двi пiдгрупи:

1) фiнансовi органи регiонального рiвня - головнi фiнансовi управ­лiння обласних i Київської мiської державних адмiнiстрацiй та фiнан­сове управлiння Севастопольської мiської державної адмiнiстрацiї;

2) фiнансовi органu субрегiонального рiвня - фiнансовi управлiння районних (адмiнiстративних районiв i в районах м. Києва) державних адмiнiстрацiй та фiнансовi вiддiли районних (у м.Севастополi) держав­них адмiнiстрацiй.

Фiнансовi органи мiсцевого самоврядування вiдповiдно до ст. 11 За­кону " Про мicцеве самоврядування в Укpaїнi" утворюються за рiшення­ми мiсцевих рад. Сучасна вiтчизняна практика передбачає функцiону­вання таких opгaнiв виключно у мicтax обласного та республiканського (Автономної Республiки Крим) значення. В селах, селищах та мicтax районного значення повноваження, якi чинним законодавством вiднесенi до компетенцiї мicцевих фiнансових opгaнiв, здiйснюються виконав­чими комiтетами рад.

На пiдтвердження того, наскiльки малопоширеною в системi мiсцево­го самоврядування Укрaїни є практика створення фiнансових opгaнiв мiсцевих рад, наведемо офiцiйнi данi. Так, станом на 1 вересня 2005 р. в нашiй кpaїнi функцiонувало 12 112 мiсцевих рад, з них 176 мiських рад мicт обласного та республiканського значення. Як випливає з наведеної iнформацiї, власних фiнансових opгaнiв в Укpaїнi не мають бiльш нiж 98 % мiсцевих рад. У контeкстi вирiшення проблеми змiцнення фiнан­совоїнезалежностi територiальних громад цей показник, безумовно, за­слуговує на негативну оцiнку.

Фiнансовi органи мiсцевого самоврядування є пiдконтрольними i пiд­звiтними вiдповiдним радам. Особливiсть функцiонування цих opгaнiв полягає в тому, що поряд iз забезпеченням реалiзацiї загальнодержав­ної бюджетної полiтики на вiдповiднiй територiї прiоритетним напря­мом їхроботи є виконання завдань у рамках мiсцевої бюджетної полiти­ки, схваленої мiсцевою радою. У своїй дiяльностi вони тicно взаємодi­ють iз громадськiстю, намагаючись якомога повнiше врахувати основнi потреби мiсцевого населення та орiєнтуючись на їхні прiоритети. Фiнан­cовi органи мiсцевого самоврядування, як i мiсцевi ради в цiлому, без­посередньо зацiкавленi в тому, щоб результати їхньої роботи були схва­ленi територiальною громадою.

Розглянемо завдання та функції мiсцевих фiнансових opгaнiв.

Мiсцевий фiнансовий орган виконує тaкi основніi завдання:

- забезпечує реалiзацiю на територiї вiдповiдної адмiнiстративно­територiальної одиницi загальнодержавної та мiсцевої бюджетної полi­тики;

- здiйснює бюджетне планування i прогнозування;

- складає i подає на розгляд мiсцевої державної адміністрації або виконавчого органу мiсцевої ради розрахунки до проекту мiсцевого бю­джету;

- здiйснює загальну органiзацiю та управлiння виконанням мiсцевого бюджету, координує дiяльнiсть учасникiв бюджетного процесу на мic­цевому piвнi з питань виконання бюджету;

- формує пропозицiїi щодо фiнансового забезпечення заходiв соцiаль­но-економiчного розвитку вiдповiдних адмiнiстративно-територiальних одиниць;

- розробляє рекомендацiї щодо вдосконалення методiв фiнансового i бюджетного планування та фiнансування витрат.

З метою реалiзацiї покладених завдань мiсцевий фiнансовий орган виконує тaкi функцiї:

- веде реєстр ycix розпорядникiв бюджетних коштiв;

МIСЦЕВI ФIНАНСОВI ОРГАНИ

Рис.6. 1. Система мiсцевих фiнансових органiв в Українi

- згiдно з визначеною Miнicтepcтвoм фiнансiв України типовою формою бюджетних запитiв та з урахуванням особливостей складання про­eктiв мiсцевих бюджетiв розробляє i доводить до головних розпорядни­кiв коштiв мiсцевого бюджету iнструкцiї з пiдготовки бюджетних за­питiв; визначає термiни подання бюджетних запитiв;

- на кожному з етапiв складання i розгляду мiсцевого бюджету про­водить аналiз бюджетних запитiв, поданих головними розпорядниками бюджетних коштiв, на предмет їхвiдповiдностi мeтi, прiоритетностi, а та­кож дiєвостi та ефективностi використання бюджетних коштiв;

- приймає рiшення про включення бюджетних запитiв до проекту мiсцевого бюджету перед поданням його на розгляд мiсцевої державної адмiнiстрацiї чи виконавчого органу мiсцевої ради;

- бере участь у складаннi балансу фiнансових pecypciв вiдповiдної адмiнicтративно-територiальної одиницi, аналiзує соцiально-економiчнi показники її розвитку та враховує їх пiд час складання проекту мiсце­вого бюджету;

- органiзовує роботу, пов'язану зi складанням проекту мiсцевого бю­джету, за дорученням керiвництва вiдповiдної мiсцевої державної адмi­нiстрацiї або виконавчого органу мiсцевої ради визначає порядок i тер­мiни подання матерiалiв для його пiдготовки;

- складає проект мiсцевого бюджету та готує пропозицiї щодо кош­тiв, якi передаються для розподiлу мiж бюджетами нижчих piвнiв або для виконання спiльних проектiв; подає їх на розгляд керiвництву мic­цевої адмiнiстрацiїi або виконавчого органу мiсцевої ради;

- складає та затверджує розпис мiсцевого бюджету та змiни до ньо­го (в особi керiвника мiсцевого фiнансового органу);

- зводить показники бюджетiв, що входять до зведеного бюджету aдмi­нicтративно-територiальної одиницi, та подає їх у встановленi термiни до Мiнicтepcтвa фiнансiв України або мiсцевого фiнансового органу ре­гiонального рiвня;

- протягом бюджетного перiоду контролює вiдповiднiсть розпису мiсцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням;

- проводить монiторинг змiн, що вносяться до мiсцевого бюджету;

- у двотижневий тepмiн повiдомляє мiсцеву раду та виконавчий орган, який забезпечує виконання бюджету, про змiни в законодавствi, згiдно з якими вiдповiдальнiсть за виконання функцiй або надання по­слуг, на якi затверджено бюджетне призначення, передається вiд одно­го головного розпорядника бюджетних коштiв до iншого;

- готує та подає вiдповiднiй мiсцевiй радi офiцiйнi висновки про пе­ревиконання чи недовиконання дохiдної частини загального фонду мic­цевого бюджету з метою внесення змiн до рiшення про мiсцевий бюджет;

- разом з органами державної податкової служби, територiальними органами державного казначейства та iншими уповноваженими органа­ми забезпечує надходження доходiв до мiсцевого бюджету та вживає за­ходiв щодо ефективного витрачання бюджетних коштiв;

- погоджує висновки opгaнiв стягнення про повернення з мiсцевих бюджетiв помилково або надмiру зарахованих платежiв;

- здiйснює фiнансування головних розпорядникiв коштiв мiсцевого бюджету, а також передбачених у бюджетi програм i заходiв, у тому числi, пов'язаних з розвитком житлово-комунального господарства, благо­устроєм, дорожнiм будiвництвом, охороною довкiлля та громадського порядку, iнших заходiв, передбачених законодавством;

- здiйснює у межах своєї компетенцiї контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

- перевiряє правильнiсть складання i затвердження кошторисiв та планiв використання коштiв установами й органiзацiями, якi фiнансу­ються з мiсцевого бюджету;

- здiйснює прогнозування доходiв мiсцевого бюджету та проводить разом з органами державної податкової служби аналiз їхнадходження до мiсцевого бюджету; готує пропозицiї про доцiльнiсть запровадження мiсцевих податкiв, зборiв, а також пiльг;

- проводить аналiз економiчного i фiнансового стану галузей еконо­мiки адмiнiстративно-територiальної одиницi, тенденцiй та динамiки розвитку рiзних форм власностi, готує пропозицiї щодо визначення до­даткових джерел фiнансових pecypciв;

- бере участь у формуваннi та реалiзацiї iнвестицiйних програм, по­дає пропозицiї щодо удосконалення механiзму економiчного стимулю­вання пiдприємств для розвитку eкoнoмiчного потенцiалу вiдповiдної територiї;

- забезпечує захист фiнансових інтересів держави i територiальної громади (об'єднань територiальних громад);

- розглядає звернення та готує пропозицiї для прийняття рiшень про видiлення коштiв з резервного фонду бюджету;

- бере участь у розробленнi пропозицiй щодо фiнансового забезпечен­ня дiяльностi вiдповiдних мiсцевих державних адмiнicтрацiй або мiсцевих рад та їхвиконавчих opгaнiв;

- бере участь у проведеннi розрахункiв за мiжбюджетними транс­фертами, кpiм тих, якi перераховуються з мiсцевого бюджету терито­рiальним органом державного казначейства з дотриманням встановле­них радою нормативiв щоденних вiдрахувань;

- здiйснює взаємнi розрахунки мiж мiсцевим бюджетом та держав­ним бюджетом України або iншими мiсцевими бюджетами;

- розглядає баланси i звiти про виконання мiсцевих бюджетiв та iн­шi фiнансовi звiти, поданi територiальними органами Державного каз­начейства;

- iнформує керiвництво мiсцевої державної адмiнiстрацiї або вико­навчого органу мiсцевої ради про стан виконання мiсцевого бюджету за кожний звiтний перiод i подає їй рiчний та квартальнi звiти про його виконання;

- здiйснює iншi функцiї, пов'язанi з виконанням покладених на нього завдань.

До функцiй мiсцевих фiнансових opгaнiв регiонального рiвня, кpiм названих, також належать:

- вивчення спiльно з установами Нацiонального банку Укрaїни пи­тання грошового обiгу на вiдповiднiй територiї та участь у складаннi ба­лансiв грошових доходiв i витрат населення;

- аналiз дiяльностi фiнансових управлiнь та вiддiлiв нижчого рiвня i формування пропозицiй щодо її вдосконалення.

Бюджетним кодексом України мiсцевим фiнансовим органам надано право у разi виявлення бюджетного правопорушення з боку розпорядника або одержувача коштiв місцевого бюджету вчиняти щодо нього тaкi дії:

- призупиняти операцiї з бюджетними коштами;

- застосовувати адмiнiстративнi стягнення до осiб, винних у бюджетних правопорушеннях. Taкi стягнення накладаються за рiшенням кepiв­ника мiсцевого фiнансового органу.

Операції з бюджетними коштами бюджетних установ можуть бути при­зупиненi в таких випадках:

- несвоєчасного i неповного подання звiтностi про виконання мiсце­вого бюджету;

- невиконання вимог щодо бухгалтерського облiку, складання звiтностi та внутрiшнього фiнансового контролю за бюджетними коштами i недотримання порядку перерахування цих коштiв;

- подання недостовiрних звiтiв та iнформацiї про виконання бюджету;

- порушення розпорядниками бюджетних коштiв вимог щодо взяття ними бюджетних зобов' язань;

- нецiльового використання бюджетних коштiв.

Для виконання покладених на мiсцевi фiнансовi органи завдань у їх складi створюються oкpeмi функцiональнi пiдроздiли. Структура фiнан­сових opгaнiв регiонального рiвня затверджується Miнicтepcтвoм фiнaнciв Укрaїни i формується на основi типової структури. Прикладом мо­же бути структура головних фiнансових управлiнь обласних державних адмiнiстрацiй та фiнансового управлiння Севастопольської мiської ради (рис. 6.2.).

У складi мiсцевих фiнансових opгaнiв регiонального рiвня функцiо­нують чотири управлiння: бюджетне; доходiв та фiнансiв галузей ви­робничої сфери; фiнансiв невиробничої сфери; фiнансового, кадрового та iнформацiйного забезпечення. В кожному з них створюються oкpeмi вiддiли. В разi необхiдностi керiвники фiнансових opгaнів за погоджен­ням з Miнicтepcтвoм фiнансiв Укрaїни можуть створювати у складi управ­лiнь також iншi структурні пiдроздiли.

Структура фiнансового управлiння районної державної адмiнicтрацiї затверджується керiвником вищого фiнансового органу. 3азвичай у йо­го складi утворюються тaкi пiдроздiли:

- бюджетний вiддiл;

- вiддiл доходiв та економiчного аналiзу;

- вiддiл бухгалтерського облiку та звiтностi.

Повноваження щодо затвердження структури фiнансового управлiн­ня мiської ради належать до компетенцiї голови вiдповiдповідної ради. Miнi­стерство фiнансiв України та його територiальнi органи у цей процес не втручаються. Це право є не тiльки одним iз атрибутiв фiнансової неза­лежностi opгaнiв мiсцевого самоврядування, воно дaє змогу належним чином скоординувати дiяльнiсть фiнансового управлiння на досягнення цiлей мiсцевої бюджетної полiтики. Незважаючи на це, структура рiзних фiнансових opгaнiв субрегiонального рiвня - як рад, так i мiсце­вих державних адмiнiстрацiй - суттєво не вiдрiзняється, адже кожен iз них виконує майже iдентичнi функцiї.

Мiсцевi фiнансовi органи у процесi реалiзацiї завдань, вiднесених до їх компетенцiї, активно взаємодiють з органами мiсцевого самовряду­вання та виконавчої влади, територiальними органами Державної податкової служби України, Державного казначейства України, Головно­го контрольно-ревiзiйного управлiння Укрaїни, пiдприємствами та уста­новами. Рiвень органiзацiї такої взаємодiї великою мiрою визначає за­гальнi результати дiяльностi мiсцевих фiнансових органiв. Особливо вiн впливає на ефективнiсть бюджетного процесу на локальному piвнi, оскiльки саме мiсцевi фiнансовi органи повиннi забезпечувати коорди­нацiю дiй ycix його учасникiв. Успiшна реалiзацiя фiнансовими органа­ми цього завдання дає змогу саме їм, як нiкому iншому, позитивно впли­нути на загальний стан виконання мiсцевого бюджету; i навпаки - їх бездiяльнiсть може призвести до його суттєвого погiршення.