Бюджетнi трансферти та їх види

Трансферти в зарубiжнiй практицi трактуються як " передавальнi пла­тежi", " одностороннi перекази", характерними ознаками яких є те, що рух коштiв у виглядi трансфертiв не супроводжується зустрiчним одер­жанням товapiв, послуг або грошей. Трансфертнi платежi можуть виплачуватися урядом або фiрмою домогосподарству чи фiрмi; якщо тaкi платежi здiйснює уряд, то їх називають урядовими, або державни­ми, трансфертними платежами, у багатьох країнах - субсидiями.

Oкpeмi вченi розглядають бюджетнi субсидiї як частину загально­державних податкiв, якi передаються центральними урядами в поряд­ку перерозподiлу в мiсцевi бюджети. 3вичайно, певною мiрою кошти, необхiднi для перерозподiлу, центральний уряд одержує вiд бiльш фi­нансово " багатих" територiй за допомогою вилучення частини загально­державних податкових надходжень. Проте слiд враховувати, що подат­ки - це не єдине джерело доходiв центрального бюджету, окpiм них, до бюджету надходять доходи вiд операцiй з капiталом, неподатковi над­ходження, кошти вiд державних позик та iн. 3а вiдсутностi закрiплен­ня певних доходiв за фiнансуванням конкретних видаткiв, у тому числi за наданням бюджетних трансфертiв, такий пiдхiд до з'ясування сутностi бюджетних субсидiй нам здається дещо звуженим, вiн не вiдповi­дає чиннiй практицi виконання бюджетiв. Виняток становлять лише тi випадки, коли у складi центрального бюджету формується спецiальний фонд для видачi фiнансових допомог за рахунок вiдрахувань вiд загаль­нодержавних податкiв та платежiв.

Широке за своєю сутнicтю поняття " трансфертнi платежi" у бюджет­нiй сферi трансформується i конкретизується поняттями " субсидiї", " до­тації ", " субвенцiї". У кожнiй кpaїнi є своя специфiка надання субсидiй, проте вci рiзноманiтнi види можна об'єднати у двi основні групи: без­умовні (або загальнi) та умовні (або спецiальнi) субсидії.

Субсидiї загального призначення (на практицi їх називають дота­цiями ) надаються мiсцевим бюджетам для їх збалансування; механiзм надання не потребує цiльового використання одержаних коштiв i тому тaкi субсидiї не обмежують самостiйнiсть мiсцевої влади. Не випадково однiєю з вимог Європейської хартії мiсцевого самоврядування щодо фор­мування фiнансових pecypciв opгaнiв мicцевої влади є видiлення дота­цiй, не призначених для фiнансування конкретних проектiв.

Новим пiдходом до надання бюджетних трансфертiв у європейських країнах стало використання дотацiй, заснованих на результатах вико­нання певних програм, а не здiйснення фiнансування в межах визначе­ної суми. Наприклад, це дотації лiкувальним закладам з урахуванням кiлькостi лiкувальних процедур, школам - на основi результатiв ic­питiв, мiсцевому громадському транспорту - вiдповiдно до вiдпрацьо­ваних пасажиро-кiлометрiв. Такий принцип функцiонування бюджет­них трансфертiв дає змогу досягти вищої якостi послуг, що надаються мiсцевою владою, проте такий пiдхiд передбачає постiйний контроль якостi послуг на основі розроблених показникiв i стандартiв, якi необ­хiдно регулярно переглядати.

На противагу субсидiям загального призначення, субсидiї спецiаль­ного призначення (або субвенцiї ) передбачають цiльове використання одержаних коштiв. Метою надання субвенцiй є фiнансування держав­них програм чи проектiв, а також забезпечення opгaнiв мiсцевого само­врядування коштами, необхiдними для виконання делегованих повно­важень. Субвенцiйний механiзм може передбачати пайову участь оргaнiв мiсцевого самоврядування у фiнансуваннi вiдповiдних потреб i ви­даткiв.

Одним iз видiв трансфертних платежiв у закордонних кpaїнax є бю­джетнi гранти. Основна вiдмiннiсть гpaнтiв вiд субсидiй полягає в то­му, що вони мають одноразовий епiзодичний характер, у той час, як бюджетнi субсидiї характеризуються систематичнiстю надання та є по­стiйною i невiд'ємною складовою процесу бюджетного регулювання.

Нерiдко можна зустрiти ширше тлумачення трансфертiв, до яких, окpiм субсидiй, належать податки, надходження вiд яких розподiля­ються мiж нацiональним i субнацiональним рiвнями влади, а також плата за користування певними видами суспiльних благ, якi надаються через мережу закладiв освiти, охорони здоров'я, фiзичної культури, спорту, культури тощо. Така постановка питання не нова, в економiч­нiй лiтературi минулого столiття можна знайти як широке, так i вужче тлумачення фiнансових допомог, якi держава надавала мicцевим спiлкам.

Так, ще на початку ХХ ст. росiйський вчений Л.В. Ходський до дота­цiй зараховував передачу частини будь-якого державного податку на користь мiсцевих спiлок. Субсидiями вiн називав державнi допомоги або участь держави у певнiй частинi тих чи iнших мiсцевих видаткiв.

У " Фiнансовiй енциклопедiї" за редакцiєю Т.А. Блiнова та А.Т. Буко­вецького (1924 р.) до дотацiй зараховано: "...Передання державою окре­мим комунальним одиницям у встановленому законом порядку майно­вих об'єктiв, постiйних щорiчних рент, доходiв вiд надходжень держав­них податкiв або частини цих доходiв, з покладанням на зазначенi ко­мунальнi одиницi виконання завдань загальнодержавного значення". Метою надання дотацiй вважалося полiпшення фiнансового становища мiсцевих спiлок у цiлому; з наданням субвенцiй пов'язувалося вико­нання конкретних завдань.

Одночасно у таких aвтopiв як В. Твердохлєбов, Т. Озеров, М. Cipiнов, Б. Кринська, Є. Янiцький та iнших можна спостерiгати вужче тлумачен­ня дотацiй, якi розглядалися як грошовi допомоги держави мiсцевим спiлкам, що надавалися у визначенiй сумi на безповоротних засадах.

Бюджетнi дотацiї стали розглядатися як надзвичайний захiд у про­цесi збалансування мiсцевих бюджетiв. Враховуючи особливостi побу­дови бюджетної системи СРСР, коли бюджети нижчих piвнiв входили до наступного за piвнeм бюджету, то такий погляд є зрозумiлим. Адже збалансування бюджетiв досягалося головним чином шляхом розподiлу податкових надходжень у межах певної територiї мiж рiзними видами бюджетiв.

Поняття офiцiйних (мiжбюджетних, бюджетних) трансфертiв в україн­ську практику було вперше запроваджено у 1996 р. разом iз введенням нової бюджетної класифiкацiї, згiдно з якою їх подiляли на двi групи залежно вiд цiльового спрямування коштiв:

1) поточнi;

2) капiтальнi.

До поточних офiцiйних трансфертiв зараховувалили грошовi допомо­ги (дотації, якi одержували бюджети нижчих piвнiв за недостатньої ефек­тивностi дохiдних джерел). На вiдмiну вiд поточних, капiтальнi офiцiй­нi трансферти (субвенцiї) передбачали цiльове використання одержаних коштiв. Цiлi, на якi спрямовувалися субвенцiї, переважно були пов'я­занi з виконанням органами мiсцевого самоврядування делегованих дер­жавою повноважень.

3алежно вiд джерел надходження у складi офiцiйних трансфертiв вi­докремлювали: одержанi вiд opгaнiв державного управлiння, з-за кордо­ну i з недержавних джерел.

Характерною особливiстю сучасного вiтчизняного трактування бю­джетних трансфертiв є те, що до них належать не лише кошти, якi одер­жують мiсцевi бюджети з державного бюджету, а й перерахування кош­тів, що перераховують у зворотному напрямi - вiд мiсцевих бюджетiв до державного бюджету.

Бюджетний кодекс України (2001р.) змiнив концептуальнi пiдходи до класифiкацiї трансфертiв. Насамперед, вiдбулося уточнення термiноло­гії: замiсть " офiцiйнi трансферти" нинi використовують тepмiн " мiж­бюджетнi трансферти", який визначають як кошти, що безоплатно i безповоротно перераховуються з одного бюджету в iнший.

Мiжбюджетнi трансферти - кошти, якi безоплатно та без­поворотно перераховуються з одного бюджету в iнший.

Мiжбюджетнi трансферти, згiдно з Бюджетним кодексом, подiляють

на чотири види:

1)дотацiї вирiвнювання;

2)субвенцiї;

3)кошти, що перераховуються з одного бюджету в iнший;

4)iншi дотацiї (табл. 5.3).

Перший вид мiжбюджетних трансфертiв - дотації вирiвнювання, якi надаються з державного бюджету мiсцевим бюджетам. Визначаль­ною, на наш погляд, є назва, з якої випливає, що основною метою цього виду трансфертiв є вирiвнювання дохiдної спроможностi бюджету, який її отримує, тобто, в кiнцевому пiдсумку, згiдно з ранiше визначеним на­ми поняттям, - проведення фiнансового вирiвнювання.

Цій мeтi пiдпорядкований i сам механiзм розрахунку дотацiй вирiв­нювання. Так, обсяг дотації визначається шляхом зiставлення видаткiв вiдповiдних мiсцевих бюджетiв, визначених iз застосуванням фiнансо­вих нормативiв бюджетної забезпеченостi i коригуючих коефiцiєнтiв та доходiв (кошику доходiв), якi, згiдно з Бюджетним кодексом, надходять до мiсцевих бюджетiв. Розрахунок прогнозного кошика доходiв здiйс­нюється з використанням iндексу вiдносної податкоспроможностi, тоб­то коефiцiєнта, що визначає рiвень податкоспроможностi адмiнiстра­тивно-територiальної одиницi порiвняно з середнiм показником по країнi в розрахунку на одного мешканця.

Доmацiї вирiвнювання - мiжбюджетнi трансферти на вирiвню­вання дохiдної спроможностi бюджету, який їх отримує.

Другий вид мiжбюджетних трансфертiв - це субвенцiї. Вони мо­жуть надаватися як державними, так i мiсцевими бюджетами. Характер­ною ознакою субвенцiй є цiльове використання одержаних коштiв, ос­нов ними напрямами якого є: здiйснення програм соцiального захисту; компенсацiя втрат доходiв бюджетiв мiсцевого самоврядування у зв'яз­ку з виконанням власних повноважень внаслiдок надання пiльг, вста­новлених державою; виконання iнвестицiйних проектiв; утримання об'єк­тів спiльного користування чи лiквiдацiя негативних наслiдкiв дiяль­ності таких об'єктiв; виконання власних повноважень територiальних громад сiл, селищ, мiст та їх об'єднань; iншi цiлi.

Субвенції - мiжбюджетнi трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який при­йняв рiшення про надання субвенції

З державного бюджету мiсцевим бюджетам останнiми роками нада­ються субвенцiї:

- на соцiально-економiчний розвиток peгioнiв;

- виконання заходiв щодо попередження аварiй i запобiгання техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарствi та на iнших аварiйних об'єктах комунальної власностi;

- виконання iнвестицiйних проектiв;

- збереження iсторичної забудови мicт i об'єктiв iсторико-культурної спадщини України;

- виконання рiзноманiтних соцiальних програм.

Таблиця 5. 3.

Властивостi мiжбюджетних трансфертiв

За сучасних умов створення основ ринкової економiки важливого зна­чення набувають субвенцiї, пов'язанi з реалiзацiєю програм соцiально­го захисту населення. Протягом oстаннix pокiв з державного бюджету мic­цевим бюджетам надавалися субвенцiї:

- на виплату допомоги сiм'ям з дiтьми, малозабезпеченим сiм'ям, iнвa­лiдам з дитинства i дiтям-iнвалiдам;

- будiвництво i придбання житла, надання передбачених чинним за­конодавством пiльг окремим категорiям громадян;

- компенсацiю за пiльговий проїзд окремих категорiй громадян;

- виплату житлових субсидiй населенню на оплату електроенергiї, природного газу, послуг тепло- водопостачання i водовiдведення, квар­тирної плати, вивезення побутового смiття та рiдких нечистот;

- виплату житлових субсидiй населенню на придбання твердого та рідкого пiчного побутового палива i скрапленого газу;

- на утримання дiтей-сирiт i дiтей, позбавлених батькiвського пiклу­вання, у дитячих будинках сiмейного типу i прийомних сiм'ях та iншi.

Третiй вид трансфертiв - передача кошmiв до державного бюджету України та мiсцевих бюджетiв з iнших мiсцевих бюджетiв. Так, у ви­падках, коли прогнознi показники доходiв бюджету (Автономної Рес­публiки Крим), обласних i районних бюджетiв, мiських (мicт Києва та Севастополя, мiст республiканського Автономної Республiки Крим i мicт обласного значення) бюджетiв перевищують розрахунковий обсяг видаткiв вiдповiдного бюджету (обчислений iз застосуванням фiнансо­вих нормативiв бюджетної забезпеченостi та коригуючих коефiцiєнтiв), для такого бюджету встановлюється обсяг коштiв, що пiдлягає передачi до державного бюджету України.

Четвертий вид мiжбюджетних трансфертiв - це iншi дотацiї, якi надаються з державного бюджету мiсцевим бюджетам.

Отже, за сучасних умов трансферти посiдають важливе мiсце у мiж­бюджетних вiдносинах; разом з уведенням у дiю Бюджетного кодексу України вони стали основним методом бюджетного регулювання. Taкi змiни пiдтверджують досвiд закордонних кpaїн, який свiдчить, що остан­нiми роками спостерiгається стала тенденцiя до зростання ролi бюджет­них трансфертiв, і, як наслiдок, - збiльшення їx частки в сукупних до­ходах мiсцевих бюджетiв. У багатьох кpaїнax субсидiї перетворилися на основне джерело мунiципального фiнансування, їx частка у складi фiнансових pecypciв мунiципальних формувань коливається в межах 30-60 % i становить: в Aвстрiї - 35 %, Бельгії- 40, Фiнляндiї - 31, Францiї - 26, Нiмеччинi - 45, Iталії - 38, Нiдерландах - 60, Польщi – 60 %.

З прийняттям Бюджетного кодексу України обсяг дотації вирівнювання, що надається з державного бюджету бюджетам Автономної Республіки Крим, обласним, міст республіканського (АРК) чи обласного значення, районів обласного значення, або коштів, що передаються з цих бюджетів до державного бюджету, визначається за допомогою наступної формули:

Т _і = а _і (V _і – Д _зак.)

Т _і – обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету;

а _і - коефіцієнт вирівнювання;

V _і - розрахунковий показник обсягу видатків місцевих бюджетів;

Д _зак. – розрахунковий обсяг (кошик) прогнозних доходів, закріплених за відповідними місцевими бюджетами.

Розрахунок закріплених доходів здійснюється шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Цей індекс визначається на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків та зборів до цих бюджетів за три останні бюджетні періоди, що передують рокові, в якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. При цьому враховуються втрати закріплених доходів відповідних місцевих бюджетів у базовому періоді внаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відповідних місцевих рад.

Індекс відносної податкоспроможності – це коефіцієнт, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці у порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одного мешканця.

середньодушевий обсяг фактичних доходів

І _п/с = _____________ відповідної території ________

середньодушевий обсяг фактичних доходів

в середньому по України

Індекс відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж раз на три роки.

Розрахунковий обсяг (кошик) прогнозних доходів, закріплених за відповідними місцевими бюджетами визначається за наступною формулою:.

Д _зак. = Д _{ср. по Укр.}* І _п/с * Ч _{ср. тер.},

Д _зак. - розрахунковий обсяг прогнозних доходів, закріплених за відповідними місцевими бюджетами;

Д _{ср. по Укр.} – прогнозний середньодушевий обсяг закріплених доходів в середньому по Україні;

І _п/с - індекс відносної податкоспроможності

Ч _{ср. тер} – середньорічна чисельність населення відповідної території.

Відповідні переваги такого формульного підходу до розрахунку дотацій вирівнювання можна окреслити так:

· запровадження формульних розрахунків при визначенні доходів і нормативних підходів при плануванні місцевих бюджетів, а також елементів фінансового вирівнювання створює прозорий і зрозумілий механізм їх формування з мінімальним впливом сб’єктивних чинників;

· гарантування адміністративно-територіальним одиницям середнього рівня доходів і видатків (у розрахунку на одну особу) з місцевих бюджетів сприяє поступовому зменшенню територіальних відмінностей у наданні суспільних послуг населенню;

· зміцнення самостійності місцевих бюджетів і посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощування власної доходної бази;

· перерозподіл бюджетних ресурсів між „багатими” і „бідними2 у фінансовому відношенні територіями;

· оцінка податкового потенціалу територій на основі стабільного і визначеного переліку фактичних надходжень за попередні три роки створює необхідні умови для обґрунтування стратегічних рішень, тобто для перспективного фінансового планування на макрорівні.