Схема 7.1

Структурная схема законодательной и нормативной правовой базы РСЧС.

На федеральном уровне законодательную и нормативную правовую основу построения и функционирования РСЧС составляют Конституция Российской Федерации, более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 300 ведомственных приказов, положений и инструкций, регулирующих деятельность органов государственной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

За последние годы проделана значительная работа по формированию общефедерального законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, построения и функционирования РСЧС. Активная нормотворческая деятельность осуществлялась в субъектах Российской Федерации.

После принятия федеральных законов по предметам совместного ведения федерального центра и регионов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О государственном материальном резерве» субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и закрепленными за ними полномочиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, провели большую работу по созданию своих законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. Как свидетельствует анализ конкретных нормативных правовых актов 88 субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 1998 года ими принято около тысячи различных нормативных документов, касающихся данной проблемы. Среди них 59 законов и 919 иных нормативных правовых актов, например, Закон Тамбовской области от 29 марта 1996 г. N 57-З " О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Анализ всего общефедерального законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, построения и функционирования РСЧС показывает, что в нем четко прослеживаются основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Государство гарантирует защиту граждан от чрезвычайных ситуаций, закрепляя в Конституции Российской Федерации права граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Эти конституционные положения содержаться в целом ряде федеральных законов, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах соответствующих федеральных министерств и ведомств. Так, в законе Российской Федерации «О безопасности» (1992 г.) дается определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Закон определяет субъекты безопасности и пути ее достижения.

Определение общих для Российской Федерации организационно-правовых норм в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного и воздушного пространства в пределах территории страны или его части, объектов хозяйственного и иного назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, дано в Федеральном Законе " О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, с изменениями от 28 октября 2002 года). Этот закон является и юридической базой функционирования РСЧС, поскольку в нем дано определение единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, изложены основные задачи этой системы.

Ряд принципиальных положений, определяющих порядок и организацию охраны жизни и здоровья людей, содержится в федеральных законах «О радиационной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», законах Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», «О защите прав потребителей», в Основах законодательства Российской Федерации об охране жизни и здоровья граждан, в Кодексе Законов о Труде Российской Федерации и ряде других документов.

Набор правовых норм, регулирующих отношения, связанные с защитой материальных и культурных ценностей, объектов хозяйственного и иного назначения, содержится в законе Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федеральном законе «О пожарной безопасности» и некоторых других.

Особое место в системе законодательства по обеспечению безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций занимают федеральные законы «Об обороне» и «О гражданской обороне». В них содержится ряд принципиальных положений, касающихся планирования и осуществления мероприятий гражданской обороны, излагаются полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в этой области.

Действующее законодательство в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера практически охватывает все основные направления деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотренные Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором определены, прежде всего, общие вопросы организации деятельности РСЧС как системы в целом. В порядке реализации требований этого закона Правительством Российской Федерации утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Этим документом на министерства, ведомства и организации Российской Федерации возложены определенные функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а МЧС России поручено осуществлять общее руководство созданием, функционированием и дальнейшим развитием РСЧС.

Нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности органов управления, сил и средств РСЧС, обеспечение их готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях, содержатся в трех федеральных законах, пяти постановлениях Правительства Российской Федерации, в ряде нормативных документов МЧС России. Это Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановления Правительства Российской Федерации «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей», приказ МЧС России «О дальнейшем совершенствовании управления поисково-спасательными формированиями МЧС России» и др.

Организация связи, оповещения и информирования в области защиты от чрезвычайных ситуаций опирается на правовые нормы, изложенные в федеральных законах «О связи» и «Об информации, информатизации и защите информации», в законе Российской Федерации «О государственной тайне». Указе Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», в пяти постановлениях Правительства Российской Федерации, среди которых постановление об утверждении Положения о порядке использования радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», правила предоставления услуг телеграфной и телефонной связи в чрезвычайных ситуациях и др.

Порядок передачи и использования закрытых данных определен законом Российской Федерации «О государственной тайне» и Положением о порядке взаимодействия МЧС России и его органов с центральным аппаратом Гостехкомиссии России по вопросам организации и осуществления мероприятий по защите информации, содержащей сведения, составляющие государственную или служебную тайну, утвержденным этими ведомствами.

Вопросам правового регулирования отношений, связанных с подготовкой населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, посвящен ряд нормативно-правовых актов. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет принципы организации подготовки населения к защите от чрезвычайных ситуаций, пропаганды знаний в этой области (ст. 20, 21). Статья 19 этого закона обязывает граждан Российской Федерации «изучать основные способы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области, выполнять установленные правила и нормы поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций».

Подготовка населения строится в соответствии с порядком, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций». Этот нормативный акт устанавливает, что подготовка населения Российской Федерации в области защиты от чрезвычайных ситуаций ведется по соответствующим возрастным или социальным группам и осуществляется на предприятиях, в учреждениях и организациях (в том числе общеобразовательных) независимо от их организационно-правовой формы, а также по месту жительства. Подготовке подлежат: учащиеся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, а также население, занятое в сферах производства и обслуживания. Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой возлагаются на МЧС России.

Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций являются одной из основных задач РСЧС. Она закреплена в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в постановлении Правительства Российской Федерации «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и ряде других нормативных актов.

Порядок материально-технического и финансового обеспечения деятельности РСЧС, создания и использования резервов материально-технических средств определен в общей сложности 32 нормативными правовыми документами. В частности, этой проблеме посвящена VI глава Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», состоящая из 4 частей: финансирование целевых программ; финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций; создание и использование резервов финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В Федеральном законе «О государственном материальном резерве» определены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении государственного резерва, часть которого предназначена для обеспечения первоочередных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» устанавливает порядок формирования и использования централизованных средств для решения данной проблемы.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 13 мая 1997 года № 576 установило правила выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Ряд норм, касающихся вопросов финансирования РСЧС, ее подсистем и звеньев, содержатся в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1994 года определен порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, строительстве и на транспорте. Совместным приказом Минтранса России, МПС России, Минобороны России от 25 августа 1992 года утверждено Положение о порядке обеспечения перевозок сил, средств и материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации.

Порядок осуществления государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определен федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «Об экологической экспертизе», Указом Президента Российской Федерации «О государственных надзорных органах» и положениями о федеральных надзорных органах, утвержденными в установленном порядке.

Постановлениями Правительства Российской Федерации установлены правила проведения государственной экологический экспертизы в области промышленной деятельности и осуществления лицензирования отдельных видов работ, стандартизации, обеспечения единства измерений, сертификации продукции и услуг. Порядок проведения государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, согласования градостроительной документации и проектов строительства в системе МЧС России, привлечения специалистов для осуществления экспертиз определен рядом нормативных актов министерства.

Нормативно-правовую базу деятельности по организации ликвидации чрезвычайных ситуаций и ответственности за проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ составляют федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, определяющие порядок ликвидации последствий стихийных бедствий, и нормативные акты МЧС России.

В системе законодательства большое место занимают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы социальной защиты населения, пострадавшего от стихийных бедствий, и лиц, принимавших участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Принятые за последние годы Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О социальной защите Граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», законы Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» вводят нормативные положения:

о правах граждан на защиту жизни, здоровья и личного имущества, возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций;

о медицинском обслуживании, компенсациях и льготах за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;

о бесплатном государственном страховании, получении компенсаций и льгот за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций;

о пенсионном обеспечении в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

о пенсионном обеспечении по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В нормативных актах Правительства Российской Федерации и соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации определены порядок и условия реализации установленных льгот по социальной защите, в частности: виды и размеры компенсаций и льгот; порядок выплаты дополнительного вознаграждения за выслугу лет лицам, работавшим в зонах чрезвычайных ситуаций и принимавшим участие в их ликвидации; правила выдачи документов, подтверждающих пребывание в зонах с льготным социально-экономическим статусом; меры по обеспечению жильем и др.

Порядок выполнения обязательств, вытекающих из международных соглашений по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, а также оказания гуманитарной помощи, определен в ряде указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, инструкций МЧС России по вопросам, входящим в его компетенцию.

В настоящее время основные усилия правотворческих органов сосредоточились на вопросах совершенствования уже созданного законодательства, на разработке и принятии в связи с этим таких актов, которые предусматривали бы внесение в законодательство необходимых дополнений и уточнений. Так, из принятых нормативных правовых актов в 1997-1998 годах, более половины посвящены внесению необходимых уточнений и дополнений в действующее законодательство.

Созданная комплексная отрасль законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не лишена недостатков. Одни объясняются сжатыми сроками ее формирования, другие – тем, что законы, нормативные и правовые акты создавались разными правотворческими организациями государства. В результате не все акты имеют одинаковую юридическую силу. Некоторые распространяются на различные субъекты правоотношений и разное территориальное пространство, содержат противоречия, несогласованность. Количество нормативного материала лавинообразно возрастает, а это создает трудности в его использовании. Не все направления деятельности РСЧС имеют достаточное нормативное обеспечение. Все это требует дальнейшего развития системы законодательства в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.