Новейшие теории государства и принятия решений.

Теория государственного менеджмента

В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман г. в своей совместной книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся кампаниям. В частности, они отметили приверженность корпорации принципу действия, предполагающего более высокую активность персонала; стремление организации быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; связь стимулирования деловой активности с ответственностью; приоритет целей корпорации перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних этажах управления.

Чуть позже также американские ученые К. и Э. Пинчотт, опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию.

Коротко говоря, они увидели, как, по замечанию Дж. Х. Свара «само время» изменило «понимание административных ролей". Так что ими были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагала качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть, таким образом, предлагалось рассматривать как фирму по обслуживанию, граждан в качестве клиентов, государство в виде рыночной структуры, муниципалитет как группу аффилированных кампаний.

Применительно к совершенствованию механизма принятия государственных решений данные принципиальные установки оказали весьма благотворное влияние. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другим и словам и, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовало прагматизации механизмов диагностики проблем, усилению творческого характера решения задач, привело к росту консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, повысивших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение гетерархических, полицентрических методов управления.

Очень важно, что предложенные установки не остались лишь в трудах теоретиков, спровоцировав целую серию соответствующих реформ в ряде западных стран. Так, в Великобритании, Новой Зеландии были проведены масштабные реформы, включившие в себя меры по сокращению государственного аппарата, упрощению структуры управления и лишению чиновников чрезмерных привилегий; расширению возможностей управленческих структур по распоряжению финансами; внедрению конкуренции среди финансируемых государством услуг, позволяющей пользователям делать экономически эффективный выбор; развитию рыночного и контрактного подходов в деятельность государственной службы и ряд других мероприятий. Все эти меры существенно перестроили деятельность аппарата управления, трансформировав и механизм принятия решений, изменили многие статусные характеристики государства и его административных структур.

Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, постоянно демонстрировавших, в частности, что государственные структуры не испытывают конкуренции и следовательно у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Коротко говоря, основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении туда политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам.

В то же время по мере развития новых процессов, на фундаменте теории государственного менеджмента появлялось немало теоретических конструкций, творчески развивающих эти идеи. К примеру, концепция «нового публичного менеджмента» делает основной упор на уменьшение роли государства за счет передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств. Именно за счет этих двух функциональных потоков происходит определенное «вымывание» государства из процесса общественного! регулирования.

В этой связи сторонники данного подхода указывают на следующие позиции, определяющие характер системы принятия решений:

- необходимость последовательного снижения управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня;

- потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации;

- усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.;

- постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления;

- ориентация на фрагментацию публичности управления, предполагающее уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором;

- стимулирование реальных трансформаций в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений;

- усиление подотчетности административных структур или повышение вертикальных форм согласования и коррекции решений.

Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений.

В частности, практика показала ограничения и сегодня уже можно с уверенностью говорить, что предлагаемое менеджеральной идеологией направление это не «лучший путь». Бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу продуктовых групп, а такая дезагрегация государства вызывает серьезные проблемы с координацией служб, девальвирует общественные блага. Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг.

Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой.

Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры другие получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить.

Очевидным последствием введения менеджеральных принципов стало и снижение уровня согласованности действий государственных учреждений. Но главное, что из-за перераспределительного характера госсектора свободный потребительский спрос не стал - да и не мог стать - механизмом согласования спроса на общественные услуги. Иными словами, коммерциализация и менеджеризм не смогли де-факто стать доминирующими механизмами постановки и реализации государственных целей. Контрактный тип управления оказался возможным лишь в отдельных секторах госсектора.

Не случайно сегодня многие теоретики в связи с критикой именно предпринимательского характера деятельности государства и конкуренции как доминирующего механизму принятия решений, отказываются от концепции «нового открытия правительства» в пользу «новых основ демократического государственного управления».

Сущность и содержание сетевой теории

Строго говоря, в структуре государстве всегда присутствовали сетевые элементы управления. И хотя некоторые ученые полагают, что «не до конца ясно, считать ли понятие «сети» новым явлением или скорее осознанием явления, которое существовало в течение определенного времени, но для которого не сразу удалось подыскать имя или предложить адекватное концептуальное осмысление», все же можно с уверенностью утверждать органичность сетевых конструкций. При этом часть из низ них носила внутригосударственный характер, предполагая тесную связь родственных органов и подразделений, объединенных либо территорией, либо основаниями разработки предметно определенных решений (например, в здравоохранении, образовании и т.д.)- другая часть носила государственно-общественный характер, демонстрируя контакты между постоянно участвующими в управлении крупными корпорациями и органами власти. Причем и в том, и в другом случае сетевые образования могли принимать и криминальный характер. Несмотря на эти исторические факты, сетевая теория появилась сравнительно недавно.

Как особая концепция сетевой подход сложился на основе синтеза теории межорганизационных отношений, теории бизнес-администрирования, неоменеджеризма, а также классического направления институционального и структурного анализа, теории общественного выбора. Как полагают специалисты, данная концепция возникла не на пустом месте. Она опирается на исследования различных управленческих субсистем, в качестве которых еще в 50-60-е годы XX века рассматривались различные образования бюрократии, выборных представителей граждан и заинтересованных групп. И в настоящее время, как подчеркивают Р. Родес и Д. Марч, эта теория «обеспечивает связь между микроуровневым анализом, который имеет дело с ролью интересов и правительством в отношении к особым политическим решениям, и макроуровневым исследованием, которые концентрируется на более широких вопросах, связанных с распределением власти в современных обществах».

Однако, в силу своей концептуальности и как следствие приложимости практически ко всем аспектам государственного управления, сегодня понятие «сеть» употребляется и в более широком смысле. Оно представляет собой и метафору, и инструмент анализа реальных трансформаций в системе государственного управления (с присущими ей специфическими методами «анализа клик» и блок-моделей), и специфическую концепцию, и теоретическую модель для описания базовых тенденций развития государственного управления и власти.

Как правило, сетевую форму организации государства используют для характеристики как властных, так и управленческих подсистем. При этом ряд исследователей относят сети лишь к неформальной области управления, подчеркивая наличие лежащих в их основании различных рациональных стратегий (политиков, государственных служащих, экспертных групп и других акторов) персонализма, картелей, клиентизма и т.д. Известный российский исследователь Л. В. Сморгунов ставит вопрос иначе, усматривая наличие сетевых образований не только в области неформальных отношений. Он дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы».

На практике в большинстве своем сети представляют собой как бы «мерцающие» (то возникающие, то распадающиеся) образования, формирующиеся в структуре государственного управления в связи с реализацией отдельных проектов заинтересованными сторонами. Для их характеристики хорошо подходит метафора ризомы (Ж. Деррида), такого ветвящегося корневища, которое проникает в разнообразные внешние пространства и чьи отростки ветвятся и переплетаются, прорастая друг в друга. Таким образом сеть соединяет разные части управленческого пространства, а порой и его функционально несоединимые части. Принимая в расчет сложность такого рода процессов, когда соединяются разнородные элементы и структуры, следует признать, что для описания таких процессов не всегда подходят даже логико-теоретические модели. Значительно более эффективны в этом вопросе описательные, эмпирические методики.

Последняя точка зрения прежде всего ориентирует на то, что сети представляют собой форму организации управления, центральная роль в которой принадлежит связям, контактам, коммуникациям государственных структур и разнообразных заинтересованных групп, ассоциаций бизнеса, партий и других объединений гражданского сектора. Иными словами, при такой форме организации государственного управления главное значение обретают не функции или ролевые назначения тех или иных институтов, полномочия и прерогативы органов власти, а реальные связи между участниками реализации того или иного проекта.

Применительно к механизму принятия решений понятие «сеть» означает сложившиеся связи и отношения горизонтального типа между политиками, аппаратом и гражданским населением. Представляя собой своеобразный альянс профессионалов и дилетантов, сеть формирует обменные процессы, провоцирует сотрудничество, упорядочивает поведения агентов и в конечном счете способствует закреплению принципов универсального, всеобщего универсума. В отличие от концептов «структуры» и «системы», которые выделяют иные значимые элементы управленческого порядка, понятие «сети» делает акцент на осознанном взаимодействии всех агентов, вовлеченных в процесс принятия государственных решений.

При таком понимании центральным значением в принятии государственных решений обладает соучастие представителей государства и общественности. Иным и словам и, в сетевой структуре государственные органы превращаются из главенствующего в одного из агентов разработки и принятия решений. Но при таком положении правительство информационно и политически «открывается» населению, органам общественности. Одновременно такое положение свидетельствует и о том, что и общественность обретает новые статусы и возможности в механизмах принятия решений. Статусное равенство сторон предполагает отсутствие дискриминации участников управленческой сети. По этой причине сетевой тип государственного управления нередко определяют и как форму «управления без правительства» («governing without government»).

Таким образом, при сетевой организации управления государственная бюрократия не просто обеспечивает достижение Цели, но и активно сотрудничает с гражданскими структурами, а общественность обретает новые возможности для контроля за управленческим процессом. Особое значение приобретает и взаимная ответственность сторон, их взаимная поддержка друг другом, использование формальных и неформальных возможностей для решения конкретной задачи. Таким образом, взаимное дополнение активности участников сети становится особым ресурсом системы государственного управления. Это демонстрирует взаимную заинтересованность агентов как в решении конкретной задачи, так и друг в друге.

Сетевая организация принятия решений ставит эффективность выработки и реализации целей в зависимости от характера сетевых сообществ. К последним сегодня относят:

- политические сообщества (policy communities),

- профессиональные сети (professionalnetwork),

- межуправленческие сети (intergovernmental network),

- сети производителей (producernetwork),

- проблемные сети (issue network).

Теория электронного правительства

Данная концепция появилась в арсенале ученых недавно, в связи с развитием Интернета и практическим преобразованием ряда государственных функций на основе применения новых информационных технологий.

Вообще понятие электронного правительства довольно многозначно. Оно характеризует деятельность исполнительной ветви власти, а в сочетании с термином selfgovemment (самоуправление) характеризует отношения государства со структурами общества (гражданскими структурами, объединениями, партиями и др. организациями всего государства в целом). В своем же расширительном значении оно может пониматься уже как электронное государство в целом.

Основной управленческий смысл данной теории состоит, с одной стороны, на переориентацию органов государственного управления на использование новых информационно-коммуникативных технологий, а, с другой, свидетельствует о трансформации государства как особого института и его качественной трансформации в качестве органа управления. В то же время в сугубо практическом плане и тот, и другой тип преобразований свидетельствует о формировании в государстве такой технической (кадровой, организационной) инфраструктуры, позволяющей его органам власти и управления осуществлять свои функции на основе установления массовых цифровых коммуникаций со своими контрагентами. Тем самым существенно корректируются и функции государства как субъекта управления: принципиальнейшей задачей его органов становится переработка специализированных информационных потоков и установление устойчивых контактов с различным и социальным и аудиториям и при использовании маркетинговых и немаркетинговых технологий.

При этом в качестве наиболее устойчивых типов коммуникаций являются:

1. взаимодействие государственных органов различного уровня, предполагающее обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключения к единым компьютерным сетям органов государственной власти и управления разного уровня, реализацию программ по информатизации различных отраслей, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем и баз данных (т.н. G2G или -government to government).

2. Обеспечение взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими организациями, ведущее к развитию механизмов электронной торговли, развитию конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, совершенствованием управления поставками продукции для государственных нужд (т.н. G2B -government to business).

3. Обеспечение прав граждан на свободный обмен (поиск, получение, передачу, производство и распространение)информацией, лежащей в основе интенсификации международного сотрудничества (т.н. G2C - government to citizen).

Нередко выделяют и другие направления деятельности электронного правительства (например, его отношения с международными структурами). Но, независимо от такого рода направлений, главное, что содержится в такой интерпретации процесса принятия государственных решений, так это упор на массовое использование особых методов профессионального общения работников аппарата управления и власти, а также на техническое перевооружение всей системы государственного управления. В частности, что касается последнего аспекта, то речь идет о развитии систем межведомственного электронного документооборота и внедрении стандартов электронного Делопроизводства; координации деятельности органов власти в сфере информатизации; разработке и внедрении комплексных систем обеспечения информационной безопасности государства. Благодаря этим мерам возникают новые возможности для мониторинга социальных процессов, ускорении разнообразных рутинных операций типа оформления таможенной документации или регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, повышаются возможности координации действий органов государственной власти, совершенствования замещения вакантных должностей в государственном аппарате и т.д. Понятно также, что весьма значительно оптимизируются отношения государства с бизнесом, другими экономическими контрагентами.

Конечно, в данном аспекте возникает много проблем нормативно-правового характера. Например, как легализовать аналитическую работу компьютера при расчете альтернатив, определить сферы и порядок использования электронной цифровой подписи, совместить стандарты обмена информацией различными (в том числе и силовыми) ведомствами, обеспечить равные возможности подключения граждан к информационным системам различных министерств и т.д.

Что касается взаимоотношений внутри системы принятия государственных решений, то складывание на полицентрической (а не иерархической) основе профессиональных отношений чиновников и политиков, с одной стороны, делает процесс разработки реализации целей более открытым и профессиональным, а с другой, значительно повышает значение адресной (достаточной и своевременной служебной) информации. Одновременно в связи с необходимостью регулирования служебных потоков информации модифицируется и структура правительства, В частности, в США например, созданы совет начальников управлений по информатизации и другие специальные структуры, изменены многие функции министерств и т.д.

Многочисленные практические последствия возникают и в электоральной (например, вводятся формы электронного голосования на референдумах и выборах по типу «электронных ратуш»), развиваются горизонтальные связи и инфраструктура в гражданском обществе, оперативно решаются определенные проблемы регионального и локального характера. Многие из этих возможностей уже реализованы в малых масштабах посредством внедрения электронных технологий избирательных кампаний отдельными кандидатами и организациями, а также в рамках экспериментов на региональном и локальном уровнях государственного управления.

Такое теоретическое прочтение современных проблем развития государства показывает неизбежные - уже сейчас происходящие - подвижки в механизмах принятия решений. К примеру, использование новых информационных технологий, с одной стороны, существенно (в режиме on-line) расширяет возможности для поддержания контактов государства со своими контрагентами (а, следовательно, обсуждения проблем, включения общественности в различные стадии принятия госрешений), а, с другой, обусловливает столь же существенные изменения во внутренних предпосылках и организации процесса принятия решений (трансформацию моноцентрической в полицентрическую систему служебных коммуникаций, передачу дополнительных полномочий на нижние этажи управления, интенсификацию механизмов согласования решений, распространение упреждающей информации и т.д.).

Государство как специфический субъект принятия решений (Социологическая трактовка государства как субъекта принятия решений)

Учитывая публичный характер деятельности государства (которое в свою очередь имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую), и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственным и служащим и), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести:

- политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты);

- государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты);

- наиболее крупные бизнес-корпорации,

- политическая оппозицию,

- партии,

- СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей),

- экспертно-академическое сообщество,

- влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение),

- международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации).

Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты.

Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам.

Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений с механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению Феслера государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем:

- использование особых, связанных с его полномочиям и мер;

- поддержание и оперирование обще коллективными ценностями;

- обладание историей своего развития;

- наличие организационных структур;

- наличие властных структур.

Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что в конечном счете создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство.